INTRODUCCIÓN

Tarde o temprano sabremos de qué está hecho todo y cómo funciona;

todo, excepto los hombres y sus sociedades ...

Los intentos por desarrollar las leyes científicas de la naturaleza humana

es probable que tengan poco éxito y aplicación.

Pero sí podemos tratar de averiguar dónde estamos,

cómo llegamos hasta aquí, qué sabemos y qué no sabemos;

y podemos tratar de discernir las tendencias y los resultados probables.

Robert Hutchins

REPOSICIONAMIENTO DE ACTORES GUBERNAMENTALES: UNA PERSPECTIVA DEL COMPORTAMIENTO ORGANIZACIONAL

En los últimos veinte años se ha observado que el grado de inestabilidad de los actores que ocupan puestos directivos en las organizaciones públicas (OP) de México, tanto en el ámbito federal como en el estatal y el municipal, es sumamente alto, al menos en el poder ejecutivo. La inestabilidad se incrementa cuando se trata de un cambio de administración por conclusión del sexenio o por renuncia del titular en funciones de dichos poderes; agudizándose aún más esta situación, cuando la administración pública entrante proviene de un partido político diferente del que pertenece la administración saliente.

Según un análisis que Guerrero (2001:14) realizó en la Procuraduría General de la República (PGR) y en la Secretaría de Gobernación (SEGOB) del gobierno federal mexicano; el problema de la inestabilidad laboral de sus titulares se incrementó significativamente en la década de los noventa, en contraste con la relativa estabilidad que caracterizó a dichas OP federales durante el largo período que inició el presidente Manuel Ávila Camacho (1940-1946) y que concluyó con la presidencia de Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988) tal como se aprecia en la Tabla 1.

Sin embargo, resulta oportuno enfatizar que durante el período presidencial de Luis Echeverría Álvarez, se presentó un alto grado de inestabilidad en su gabinete, ya que éste consumó frecuentes cambios: para el mes de noviembre de 1976, solamente 6 de 17 secretarios que se nombraron originalmente para secretarías de estado, se mantenían en sus cargos; es decir, casi el 65 por ciento no permanecieron en sus puestos durante el sexenio 1970-1976 (Smith, 1981a:326).

En el aludido estudio de Guerrero, se resalta que durante el período 1989-1999, tanto el número de secretarios de gobernación como el de procuradores generales de la república mexicana aumentó súbitamente (Tabla 2) cuestión que denota el alto grado de inestabilidad en estas OP del ámbito federal.

El avatar de inestabilidad laboral de los actores de mandos directivos en las OP a finales de la década de los ochenta del siglo XX, no solamente se constató en el caso de las OP del gobierno federal antes mencionadas, también se presentó entre los responsables de una buena parte de las gubernaturas de México (que para efectos de esta investigación, también se catalogan como OP) tal como se denota en la Tabla 3. Esta circunstancia ya se había presentado anteriormente durante el sexenio 1970-1976, pues Luis Echeverría “expulsó” de su cargo a no menos de cinco gobernadores de los estados de Guerrero, Nuevo León, Puebla, Hidalgo y Sonora (Smith, 1981a:326).

Además de los casos anteriores, como antecedente histórico de la inestabilidad laboral en OP de México, se tienen los incidentes ocurridos a diversos gobernadores del país, durante el período comprendido entre 1929 y 1934, tal como se muestra en la Tabla 4.

La inestabilidad de los gobernantes mencionados en la Tabla 4 se manifestó en el período en que Plutarco Elías Calles ejerció su maximato designando a Emilio Portes Gil, Adolfo de la Huerta y Pascual Ortiz Rubio. Es decir, fue en la gestión de estos presidentes de la república mexicana que se produjeron las renuncias, desconocimiento, ceses y desafueros de los gobernadores a que se refiere la citada Tabla 4 (Marín, 2007).

Otros autores, para referirse al tema de la inestabilidad laboral en las OP de México, utilizan el concepto de “discontinuidad administrativa”, tal es el caso de un estudio que Peña (1999) realizó en el gobierno federal mexicano, mismo que comprendió el período 1988-1998, es decir, todo el período presidencial de Carlos Salinas de Gortari (CSG) y buena parte del período constitucional de Ernesto Zedillo Ponce de León (EZPL).

Dicho estudio mostró también la elevada cantidad de cambios de los actores gubernamentales ocupantes de puestos directivos en buena parte de las OP del gabinete presidencial de México, en un tiempo relativamente corto, tal como se indica en la Tabla 5.

Derivado de un análisis comparado de las relaciones laborales en la administración pública de Argentina, Costa Rica, México y Perú; Bonifacio y Falivene (2002) encontraron que la discontinuidad de actores públicos en funciones esenciales o críticas como salud, educación, recaudación, entre otras no menos importantes, afecta directamente el desempeño de la administración pública. En concatenación con lo anterior, manifiesta Pardo (2005) que:

La continua rotación de funcionarios, si bien era un componente necesario para la permanencia del sistema político, ocasionó una memoria institucional raquítica y falta de continuidad en planes y programas.

Por otro lado, autores como Peña expresan que:

[...], estamos acostumbrados a que en cada sexenio, haya cambios en el [...] gobierno mexicano de actores que ocupan puestos de mandos superiores como son los secretarios de estado, sin que esos cambios sean para eficientar la administración pública, lo sorprendente sería que en esos puestos hubiera continuidad, pareciera ser que el método de ensayo-error fuera el más aceptado por nuestros gobernantes (Peña, 1999:131).

Langston (1995) aborda el tema de la inestabilidad en las OP, al momento de señalar que:

Para sobrevivir, los actores gubernamentales de nivel directivo deben establecer contactos con todos los miembros poderosos del régimen que puedan y, de entre esta amplia gama de contactos, realizar una alianza especialmente fuerte con algún líder a quien le mostrarán lealtad y disciplina.

Lo dicho por Langston, concuerda con lo que al respecto manifiesta Hofmann (2006:22):

Hasta hace poco, típicamente, al cambiar los sexenios, parvadas de funcionarios públicos se desplazaban de una dependencia a otra. La discrecionalidad al contratar o separar a las personas de la administración pública federal (en México) era recurrente; se servía a quienes ocupaban puestos superiores; a ellos –no a la ciudadanía– se le rendían cuentas; esa era la medida de la permanencia en el empleo.

La inestabilidad laboral en las OP se presenta incluso dentro del propio régimen del partido político que se encuentre en el poder; de ahí que hayan surgido las llamadas facciones políticas intrarrégimen en México. Hacia el interior de los partidos políticos existe una cruda lucha por el poder (Bracho, 2005).

A este respecto, Langston (1995) manifiesta que las batallas sobre quién dirigirá la nación, aunque parezca extraño se pelean dentro del propio régimen, no entre partidos, con muy poca participación del electorado y escasas estructuras formales reglamentadas; por ello, sigue comentando Langston que:

En México las facciones pueden verse como mecanismos de distribución de puestos (de elección y burocráticos) […] y su función se explica por la falta de vehículos alternativos para llevarlos a cabo, como podrían ser unas elecciones verdaderamente decisivas.

Iacoviello (1996) concuerda con el autor al mencionar que los actores gubernamentales que ocupan puestos directivos tienen un alto nivel de rotación y tienden a permanecer en la OP por menos tiempo. Quizá por tal motivo, en la administración pública federal de México (2000-2006) una gran cantidad de actores gubernamentales profesionales o formados en el campo de la administración pública se les despidió o no se les convocó al servicio público (Guerrero, 2004).

Señalan Arrieta, Martínez y González (2005) que en el sistema político mexicano, la recompensa a la lealtad es el progreso personal en la función pública. Según las autoras, en los gobiernos estatales y municipales aún se lleva a cabo el “sistema de lealtades”, como un medio de contratación de personal y como parte del desarrollo del trabajo seguro y respaldado, aunado a la periódica movilidad de actores gubernamentales en puestos de nivel directivo (identificados como personal de confianza) en cada gestión administrativa.

Haro (2007) manifiesta que según palabras de Mauricio Merino, la “subcultura de la lealtad” ha politizado la administración pública mexicana, al grado de convertirla en un botín atractivo para las camarillas, grupos de interés y partidos políticos.

No existe carrera en el poder ejecutivo de México y sus muy variadas ramas. Los actores decisores no pueden echar raíces en las OP, su gran amenaza es el “cuate”, expresión utilizada para indicar ese vínculo extraño que todo lo explica; el “cuate” es exactamente la antítesis de la profesionalización.

Al cambiar a secretarios, subsecretarios o directores, todo el mundo debe salir, despejar el área a los nuevos designados (Reyes, 1999; citado por Fócil, 2004). En relación con el mismo tema, Merino (1996:13) expresa que:

[...] si bien es cierto que los actores gubernamentales de nivel directivo suelen beneficiarse de sus relaciones políticas personales para asegurar su permanencia en las OP, también lo es que sus cargos penden del hilo finísimo de su amistad con los más poderosos, y que con frecuencia están obligados a realizar actividades completamente distintas de las que les exige formalmente su cargo.

Sobre el mismo tópico, Torres (2004:76) expone que:

[...], la ausencia de mecanismos de rendición de cuentas y la nula fiscalización de la función pública, fomentaron reiteradamente que los tres ámbitos de gobierno optaran por criterios de selección del recurso humano de carácter “clientelar”, donde se privilegió la relación personal y el compromiso político por encima de la formación profesional.

Manifiesta Barrera (2001) que la designación de la “alta burocracia” obedece a preferencias políticas y personales y menos a criterios técnicos y profesionales, aunque no se desdeña una combinación de ambos.

Un estudio que William Ebenstein realizó en la década de los sesenta, encontró que para la elección de los más altos mandos directivos en la administración pública federal, el presidente de México no era completamente libre de tomar esta decisión, ya que consideraría las peticiones de los líderes del partido oficial del gobierno, el único partido que realmente contaba en esos momentos (Córdova, 1993; Skertchly, 2006; Arellano, 2003, citado por Klingner y Arellano, 2006; Pardo, 1995, citada por Arellano, 2005; Martínez, 2005a; Pardo, 2005).

Lo detectado por William Ebenstein se corrobora cuando Arellano y Cabrero (1994) declaran que la búsqueda del equilibrio entre el presidencialismo y el corporativismo en México condujo a un sistema político presidencialista con un Estado íntimamente vinculado al partido en el poder, éste último organizado de manera corporativa (se referían al Partido Revolucionario Institucional [PRI]). La fuerza dominante en la vida de los burócratas –al menos hasta finales del siglo XX– fue el principio de la política y el PRI (Lynn, Jr., 1996).

Todavía, a principios de la década de los ochenta, algunos autores como Molina (1980) expresaban que el gobierno y el partido en el poder, prácticamente actuaban sin fuerzas contrarias frente a ellos, debido a que los partidos de oposición existentes en ese tiempo no poseían un número relevante de miembros a nivel nacional.

Como el lector puede corroborar, la evidencia citada muestra la situación laboral incierta e inestable que ha prevalecido en México hasta nuestros días, en torno a los actores gubernamentales que ocupan puestos de carácter directivo en las OP federales.

Es precisamente en el contexto histórico de la inestabilidad laboral de los actores directivos en las organizaciones públicas en que se sitúa la presenta investigación intitulada Racionalidad administrativa y racionalidad política en el reposicionamiento gubernamental: el caso de San Luis Potosí 1979-2004.

De la inestabilidad laboral de los actores directivos de las organizaciones públicas se retoman aspectos que tienen que ver con la continuidad o no y el papel que estos personajes juegan en lo que en este trabajo se denominó reposicionamiento gubernamental. La discusión de los aspectos señalados se contextualiza en la realidad empírica con el caso de la administración pública del Poder Ejecutivo de San Luis Potosí, con especial énfasis en el periodo comprendido entre septiembre de 1979 y diciembre de 2004.

Resulta pertinente anotar, que la cita previa de estudios y referencias bibliográficas del ámbito federal exclusivamente, no ha sido a propósito; el motivo obedece a la carencia de investigaciones sobre la estabilidad o inestabilidad laboral de actores directivos en OP estatales o locales.

No obstante la evidencia reseñada, el autor se encontró con que durante el cambio de administración por conclusión del sexenio 1997-2003, en el Gobierno del Estado de San Luis Potosí, México, se presentaron diversos acontecimientos que discordaron de lo ocurrido en el caso de las OP federales, lo que propició la pauta necesaria para iniciar una profunda reflexión sobre el tema de la continuidad gubernamental de los actores decisores en las OP de San Luis Potosí.

Entre los acontecimientos generados, se tuvieron los siguientes: a) Permanencia en su mismo puesto de trabajo de una buena parte de actores que ocupaban puestos directivos en la administración saliente, no obstante proceder de un partido político diferente (PRI) a la administración pública entrante (Partido Acción Nacional [PAN]). b) Reubicación de los actores de nivel directivo de la administración pública estatal saliente en otros puestos del mismo o mayor nivel jerárquico, en la misma o en otras OP. c) Se recurrió al nombramiento de actores que ocuparon puestos directivos en otras administraciones públicas estatales procedentes del PRI, para ocupar puestos del mismo nivel jerárquico o superior, para desempeñarse en la misma o en otra OP.