4.4 El reposicionamiento gubernamental y la rotación de actores decisores con perfil político

Peter Smith en su trabajo titulado Los laberintos del poder: el reclutamiento de las élites políticas en México, 1900-1971, en el que trata de dar respuesta a cuestionamientos como: ¿cuánto tiempo han permanecido ciertos AD en el interior de la élite nacional? ¿cuáles han sido las tasas de continuidad? entre otras, aborda de alguna manera el tema del reposicionamiento gubernamental.

Comenta Smith (1981a:186) que interrogantes de esta naturaleza han propiciado innumerables especulaciones y polémicas, pero realmente no existen investigaciones suficientes que proporcionen elementos contundentes y reales sobre el tema. Una interpretación muy común, quizá la más ampliamente aceptada, considera que en México los AD en las OP están en circulación permanente.

Señala Smith (1981a) que según un observador, el presidente de la República, los gobernadores de los estados y los presidentes municipales son los únicos que realmente abandonan su cargo. El resto de los AD son “acróbatas consumados”, que en el “trapecio” de la oportunidad brincan ágilmente de un puesto a otro, es decir se “reposicionan” dentro de las diferentes OP que existen en los tres poderes, en los tres ámbitos de gobierno.

Llama la atención cuando Smith precisa que en realidad el reposicionamiento de los AD no es más que producto de la imaginación, cuando la realidad profunda es la “dominación”. Smith realiza un análisis estadístico del alcance de la rotación y del reposicionamiento gubernamental de AD en las OP, desde 1911 hasta 1971. Para Smith, los factores de tipo socioeconómico son independientes de los movimientos de rotación y reposicionamiento gubernamental de los AD.

La metodología de Smith en su estudio para medir el grado de “reposicionamiento” consistió en tomar los nombres de todos aquellos AD que a lo largo de cada período presidencial entre 1900 y 1971, ocuparon los siguientes puestos: presidentes, vicepresidentes (cuando los hubo) miembros del gabinete (OP federales) directores de organismos descentralizados y empresas estatales (administración pública paraestatal en el gobierno federal) líderes del PRI, gobernadores de los estados y senadores. La Tabla 28 muestra las tasas de continuidad, por regímenes presidenciales, 1904-71.

Los datos de la Tabla 28 muestran que en la época de Porfirio Díaz la tasa de continuidad fue excesivamente elevada, 61.3 por ciento durante 1904-10 y 68.9 por ciento en el régimen trunco de 1910-11. Francisco I. Madero, moderado como era, permitió que una proporción tan elevada como la tercera parte de AD de su élite (el 32.6 por ciento) procediera de gobiernos prerrevolucionarios y Victoriano Huerta también reinstaló en cargos públicos a un cierto número de antiguos porfiristas (de los 32 titulares de cargos públicos en el régimen de Huerta, 13 lo fueron durante el régimen de Díaz de 1910-1911, y 17 en el período 1904-1910) (Smith, 1981a).

Además, comenta Smith que una vez eliminados los AD de la élite prerrevolucionaria y logrado un nuevo equilibrio, la revolución redujo a la mitad la tasa de continuidad, disminuyéndola del 60-70 por ciento que mostraba en los últimos años del período de Díaz, al 35 por ciento aproximadamente a partir de 1920. Una cifra del orden del 35 por ciento denota que durante cada período presidencial aproximadamente, las dos terceras partes de las posiciones de AD más elevadas a nivel nacional, las ocuparon recién llegados a los círculos de la élite.

El autor concuerda con Smith (1981a) cuando argumenta que la tasa relativamente alta de rotación de AD en las OP también aclara el fenómeno de la “corrupción” política. Desde el punto de vista de la persona que ocupa un cargo público, las probabilidades matemáticas ofrecen una clara guía de comportamiento: si las posibilidades de reingresar en la élite nacional no son más de una sobre tres, entonces más vale tomar lo que se pueda mientras se está en el puesto.

Smith (1981a) expone que según los datos que se muestran en la Tabla 29, entre los cargos de los AD de un determinado régimen presidencial, cerca del 20 por ciento provino del que lo precedía inmediatamente, cerca del 10 por ciento anterior a ése, el 5 por ciento, del precedente a aquél y proporciones menores de regímenes aun más lejanos en el tiempo.

Por ejemplo: de los 203 AD que participaron en el gobierno de Gustavo Díaz Ordaz (1964-70) 42 figuraron en el mismo conjunto gubernamental en el gobierno de López Mateos (1958-64) 26 pertenecían al mismo círculo desde los años de Ruiz Cortines (1952-58) y sólo 20 ocuparon puestos similares de AD en el gobierno de Alemán (1946-52) (Smith, 1981a).

Smith (1981a) expresa que la tasa de rotación es una fuente de flexibilidad. El gobierno de Alemán por ejemplo, registró una tasa de reposicionamiento de apenas 24.2 por ciento, es decir 15 puntos menos que el gobierno de Ávila Camacho (1940-46). En lo que se refiere a la composición del gabinete de Alemán, únicamente el 6.3 por ciento, es decir, dos de treinta y dos miembros (uno de ellos él mismo) fue previamente secretario de estado. De manera similar, los AD de la élite de Echeverría eran relativamente nuevos, pues su tasa global de continuidad era del 26.2 por ciento.

Otro aspecto que se debe tomar en cuenta para el análisis conceptual del reposicionamiento, es el grado de movilidad interna dentro del fenómeno global del reposicionamiento. La Tabla 30 muestra la lista de los AD remanentes de un régimen presidencial que siguieron en el inmediato, así como los porcentajes de los que ascendieron, de quienes se mantuvieron en el mismo nivel y de los que descendieron de nivel (Smith, 1981a).

Desde los datos que se presentan en la Tabla 30, se observa que durante el período cardenista, se introdujo un cambio fundamental en la práctica política. Desde la época de Díaz hasta el fin del maximato, el modo dominante del reposicionamiento gubernamental consistía en mantenerse en el mismo nivel, si bien no precisamente en el mismo puesto, los porcentajes de esta categoría fluctúan entre el elevado 91.5 por ciento del último período de Díaz hasta el reducido 59.1 por ciento que corresponde a la presidencia de Carranza. A partir de 1934, la forma prevaleciente de continuidad conllevaba por lo general una mayor movilidad ascendente más que una autoperpetuación en un estrato particular. Por ejemplo de los 103 AD de la élite que volvieron a ocupar cargos de ese nivel bajo el gobierno de Díaz Ordaz, el 46.6 por ciento sustentó posiciones más elevadas que las ocupadas anteriormente con López Mateos, el 44.7 por ciento se mantuvo en el mismo nivel y sólo el 8.7 por ciento descendió en la escala de la importancia y el prestigio (Smith, 1981a).

Smith señala, que la revolución mexicana produjo una reducción en la durabilidad del reposicionamiento gubernamental de ese tiempo. Las carreras de apenas 8.0 por ciento de los AD de la élite de Díaz duraron menos de 10 años, frente al 18.2 por ciento del grupo revolucionario. De manera similar, el 40 por ciento de la cohorte prerrevolucionaria se mantuvo en puestos de AD más de 30 años –lo que supone que se iniciaron en ella en la década de 1870 o antes– en cambio la vida pública de apenas el 30 por ciento de los AD revolucionarios duró un período similar. Paradójicamente, las carreras políticas de los miembros de la cohorte de 1946-71 experimentaron una prolongación, sobre todo si se las compara con las del grupo de 1917-40. Las carreras políticas de apenas el 10.2 por ciento de los AD de la cohorte postrevolucionaria duraron menos de 10 años, y más del 50 por ciento se mantuvieron activos políticamente más de 30 años.

Los AD de la élite de Díaz iniciaban sus actividades como AD, en promedio a los 34 años de edad –con frecuencia después de lanzarse muy seriamente a una carrera como abogados, terratenientes o empresarios– y las abandonaron hasta más o menos los 61 años. Los miembros de la cohorte de 1917-40 se iniciaban en la vida política a una edad promedio de 28 años de edad, y muchos de ellos eran inclusive adolescentes aún en el periodo revolucionario, y abandonaron la carrera cuando cumplieron alrededor de los 51 años, es decir una década completa antes que sus predecesores prerrevolucionarios. Frente a ellos los AD de la cohorte de 1946-71 desarrollaron sus carreras en un ambiente relativamente estable y gubernamentalizado, que auspiciaba el sistema unipartidista, y la política era para ellos una profesión de tiempo completo. Al igual que los revolucionarios, se iniciaron a una edad promedio de 28 años, pero se mantenían en esa posición durante más tiempo, hasta los 57 años en promedio (Smith, 1981a).

En comparación con otros países, los AD con cargos de secretarios de estado en México han gozado de una seguridad de permanencia en el ejercicio público relativamente alta dentro del lapso que duran los períodos presidenciales, pero sus probabilidades de mantenerse en esa posición entre un gobierno y otro han sido bajas. En el lapso 1946-1970 los AD titulares que ejercían un cargo, por lo general contaban con que permanecerían ahí hasta el final del período normal de gestión.

Según Smith (1981a) los patrones de reposicionamiento gubernamental de AD varían tanto en términos de configuración o forma, como en el grado. El reposicionamiento gubernamental tanto en términos de grado como en las de forma, corresponde estrechamente a los tipos del sistema político. En uno democrático y presidencialista como el norteamericano, se producen a intervalos regulares fluctuaciones pronunciadas, cambios de un reposicionamiento alto a uno bajo (esos intervalos serían menos marcados en un sistema parlamentario, aunque el principio básico seguiría aplicable). Un estado totalitario, como el soviético o el chino, se caracteriza por un elevado reposicionamiento gubernamental interrumpido por convulsiones repentinas (Smith, 1981a).

Los regímenes autoritarios como el mexicano representan una rotación de los AD regular y tranquila o en las palabras de Juan Linz (1972; citado por Smith, 1981a:213-14) con referencia a la España de Franco:

Cualquier cambio en la composición de los AD de la élite (en un régimen autoritario) puede producirse más silenciosa y suavemente que en un sistema totalitario, donde todo cambio de AD va asociado con una crisis. La renovación de los AD de las élites autoritarias puede realizarse sin necesidad alguna de purgas, simplemente destinando a los destituidos a puestos secundarios u honoríficos, cuando no a la vida privada.

Pero si la forma del patrón de rotación de los AD mexicanos es típica de los regímenes autoritarios, en cambio no lo es tanto el nivel de sus tasas de renovación. Según Linz (1972; citado por Smith, 1981a) los sistemas autoritarios por lo general suelen ser “lentos” en la renovación de los AD de sus élites, México en cambio muestra una tasa acelerada de rotación de AD sobre todo si se compara con niveles internacionales y en particular con el caso español, especialmente en los períodos de transición entre presidentes. Por lo menos en este sentido, aunque posiblemente también en otros, México ha desarrollado un régimen tutelar verdaderamente original y único.

En un análisis de Rafael Pérez Miranda (1987) sobre los factores o condiciones que inciden para que el presidente de la república integre su gabinete, expone lo siguiente: el único condicionante importante es la presión de la clase política oficialista que aspira a que la mayoría del gabinete se integre con sus miembros o con AD con antecedentes importantes en la burocracia.

Pérez expone (1987) que la discrecionalidad absoluta del presidente se limita entonces, a unas pocas carteras y a un número mayor de OP de la administración pública paraestatal, puede ayudar en su sexenio a crear una carrera burocrática importante a un cuadro medio, en especial si participó en la campaña.

Hay autores que incluyen como condicionante los compromisos que el nuevo presidente contrajo con quien lo precedió, es también muy relativo. En parte, la contrapartida del extremo poder del presidente de México es a partir de Lázaro Cárdenas, su total prescindencia en el gobierno posterior a su mandato. Si alguna duda hay respecto de su comportamiento, se aclara por los apercibimientos y hasta sanciones a sus colaboradores más cercanos, o su canalización a misiones en el extranjero (Pérez, 1987).

La facultad discrecional del presidente electo para designar su primer gabinete, así como la destacada carencia de factores “determinantes”, no implica una ausencia total de criterios o líneas de conducta, sino que son de difícil precisión y cuantificación. La designación del presidente mexicano del primer gabinete incide estrechamente en los factores que posibilitaron su acceso al poder; alianzas y apoyos en el período del llamado “predestape” (Pérez, 1987).

La segunda regla importante es que los cuadros básicos del gabinete los ocupan aquellos AD de absoluta confianza del presidente electo que lo apoyaron en el período decisivo de su carrera política. La cautela con que se realizan estos movimientos de alianzas y apoyos, muchas veces públicos y notorios para un núcleo selecto de AD de la élite política, están fuera totalmente del acceso de investigadores y público en general, y especialmente no documentados, incrementa la dificultad demostrativa (Pérez, 1987).

Expone Pérez (1987) que con la sola excepción de López Portillo, todos los presidentes designaron en el primer gabinete a su (s) subsecretario (s) y AD más allegados de la Secretaría.

Uno de los casos más evidentes en este sentido, ha sido el gabinete de Miguel de la Madrid; el Secretario de Gobernación era su asesor político al momento del destape, el de Relaciones Exteriores, asesor en esta área de la Secretaría, el Jefe del Departamento del Distrito Federal era su Subsecretario de Presupuesto, el Secretario de la Industria Paraestatal, Minas y Energía era su Subsecretario de Programación; el Secretario de Programación y Presupuesto, Director General de Política Económica; el Secretario de la Contraloría, su Coordinador General de Control de Gestión, designado ya fuera del gabinete pero en cargos importantes a su Oficial Mayor (Presidente del PRI) y a su Director General de Difusión (Líder del Senado).

López Portillo recurrió en gran medida a quienes lo acompañaban en la Secretaría de Hacienda, designando como titular de la misma a quien habría sido su Oficial Mayor, Julio R. Moctezuma Cid y en la Secretaría de Programación y Presupuesto al Subsecretario de Ingresos, Carlos Tello (quien fungiera anteriormente y al momento del destape como Subdirector General de Crédito); el Subsecretario de Hacienda y Crédito Público fungió como Secretario durante la campaña y debió anunciar una devaluación traumática y una crisis de una profundidad hasta entonces desconocida, lo que le granjeo una impopularidad que impedía su inserción en el gabinete; otro de sus subsecretarios no estaba en condiciones físicas de integrar el gabinete e incluso debió ser suplido antes que finalizara el sexenio de Echeverría.

En el primer gabinete de Luis Echeverría Álvarez, fueron designados quienes fueran sus subsecretarios: Mario Moya Palencia, en la Secretaría de Gobernación, Rafael Hernández Ochoa, en la del Trabajo y Previsión Social y Carlos Gálvez Betancourt, Director General del IMSS (dos de ellos, Moya Palencia y Gálvez Betancourt, fueron al final del sexenio precandidatos a la presidencia).

Gustavo Díaz Ordaz, hizo Secretario de Gobernación a quien fuera su Subsecretario, Luis Echeverría Álvarez, a quien designara con posterioridad candidato a la presidencia; López Mateos a su vez, designó Secretario del Trabajo y Previsión Social a quien fuera su Subsecretario, Salomón González Blanco.

Adolfo Ruiz Cortines, designó a su Subsecretario de Gobernación, Jefe del Departamento del Distrito Federal (Ernesto P. Uruchurtu) y a Ángel Carvajal, quien lo apoyara desde la gubernatura de Veracruz, en la cual lo había sucedido al dejarla él, para asumir la Secretaría de Gobernación. Su antecesor, Miguel Alemán Valdez, designó como Secretario de Gobernación y Jefe del Departamento del Distrito Federal a sus Subsecretarios, Héctor Pérez Martínez y Fernando Casa Alemán” (Pérez, 1987:148-149).

Pérez expone que el gabinete de Miguel de la Madrid presentó algunas características especiales: era del conocimiento público que no sólo contaba con apoyo en su secretaría en la época del predestape, sino también el de subsecretarios de otras (inclusive de secretarios) dos de los más conocidos los nombró Secretario de Hacienda y Crédito Público y PGR (Pérez, 1987).

Pérez externa (1987) que cuando se afirma que el núcleo sustantivo del primer gabinete se integra con quienes apoyaron al presidente en el período de predestape y que generalmente uno de los grupos más importantes que se unen alrededor del precandidato es el de los AD que trabajan bajo su dependencia directa, incluimos a aquellos AD que no figuran en los organismos oficiales en relación de dependencia directa con el secretario de estado correspondiente, en especial asesores y sector coordinado.

López Portillo, Secretario de Hacienda y Crédito Público al momento de su destape, designó en el primer nivel además de los descritos anteriormente, a un grupo de AD del sector financiero coordinado por su secretaría: Jorge Rojo Lugo, a quien designara Secretario de la Reforma Agraria y Francisco Merino Rábago –Secretario de Agricultura y Recursos Hidráulicos–, estuvieron al frente de uno de los bancos nacionales más importantes: BANRURAL; a quien nombrara responsable del sector financiero de la industria azucarera, José Andrés Oteyza; designó luego Secretario de Patrimonio y Fomento Industrial; Gustavo Romero Kolbeck, Director General de Nacional Financiera en el sexenio de Luis Echeverría, sería el siguiente Director General del Banco de México. Santiago Roel García y Emilio Mújica Montoya, quienes serían designados Secretarios de Relaciones Exteriores y de Comunicaciones y Transportes, respectivamente; fungían al momento del destape como asesores del Secretario de Hacienda y Crédito Público, López Portillo.

En el primer cambio que se realizó en el nivel ministerial en el sexenio de Miguel de la Madrid, éste nombró como nuevo Secretario de Agricultura y Recursos Hidráulicos a quien fuera su Coordinador General de Delegaciones Regionales, Eduardo Pesqueira Olea y con posterioridad nombrara Secretario de Minas y de la Industria Paraestatal a Alfredo del Mazo, quien fuera su colaborador directo en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el sexenio de López Portillo” (Pérez, 1987:150-151).

En un estudio de Camp sobre el grupo de AD durante el gobierno de Carlos Salinas de Gortari, encontró que los más altos AD colaboradores de Salinas se caracterizaban por muchas de las cualidades correspondientes a las variables de los antecedentes presidenciales. Un análisis de 167 AD de todas las ramas de la administración de Salinas arrojó lo siguiente: geográficamente, el 85 por ciento de los AD de la administración nació en un área urbana, y la mayor proporción (38 por ciento) en el Distrito Federal. Debido a la desproporcionada representación de la capital mexicana, otras regiones estuvieron un tanto subrepresentadas (Camp, 1996).

Comenta Camp, que el segundo de los estados en importancia, entre los lugares de nacimiento de los AD colaboradores de Salinas, fue Veracruz, uno de los más populosos de México. La mayoría de los AD colaboradores (61 por ciento) nacieron entre 1930 y 1949. Por lo que se refiere a la experiencia previa, pocos de los más altos AD colaboradores de Salinas ocuparon cargos locales. El 7 por ciento fueron diputados locales y apenas el 4 por ciento alcaldes o presidentes municipales. Pocos procedieron del sector privado, por lo menos en el nivel gerencial. Sólo uno de cada catorce AD colaboradores de Salinas provino de un ambiente empresarial. Todavía menos –3 por ciento– utilizaron las fuerzas armadas como canales de carrera para su reposicionamiento gubernamental en las organizaciones públicas. Aún cuando más de cuatro quintos del total provenían de las clases media y alta, sólo el 14 por ciento tenía padres que hicieron una carrera política (Camp, 1996).

Por lo que se refiere al aspecto educativo, comenta Camp que el 87 por ciento de los AD que Salinas designó hizo una carrera universitaria, y casi la mitad cursó un postgrado. Una quinta parte de sus colaboradores AD obtuvo algún doctorado, al igual que el presidente. Como Salinas, gran parte de sus AD asistieron a la UNAM (58 por ciento) y a la Escuela Nacional Preparatoria. La profesión predominante entre sus AD fue la de abogado, y la de economía ocupó el segundo lugar. Salinas, quien tiene tres títulos de postgrado en Harvard, se rodeó de AD que también estudiaron en el extranjero. Una quinta parte de sus AD hicieron estudios de postgrado en los Estados Unidos. Muchos de sus AD fueron docentes, más de un tercio profesores en la UNAM. Uno de cada diez AD de su administración fue profesor en alguna universidad privada (Camp, 1996).