4.1.1 El reclutamiento de actores decisores durante la Colonia

En la época de la Colonia, las oportunidades de participación en la administración pública se limitaban a los españoles y en mucho menor medida a los criollos. Durante este período, aunque la estabilidad política (como hoy en día la entendemos) no constituía una prioridad determinante en el comportamiento administrativo, sí lo era la repartición y disfrute del botín de la Colonia (Figueroa, 1981).

La Audiencia [...] tenía escribanos de carrera que eran nombrados por el rey. Para ello era requisito que fueran graduados en la Facultad de Leyes. No obstante, previo a su nombramiento, el escribano debía pasar por un examen ante el presidente y los oidores los cuales podrían reprobarlo y suspenderlo por una año si fallaba la primera vez e inhabilitarlo para usar su profesión si fallaba la tercera (Mañé, 1955-59, citado por Figueroa, 1981:61).

Como bien lo indica Figueroa (1981) este tipo de reglas fueron el abono fértil para la componenda. Es probable, que antes de exponerse a tales penas, todo abogado y escribano llegaran a un previo acuerdo político.

Fue práctica generalizada la de que emolumentos correspondientes a empleos vacantes se aplicaran a la media anata. Es decir, un arancel de la Real Hacienda por venta de cargos. De esta forma encontramos que el 5 de mayo de 1646, se nombra a Diego Medrano como alcalde de Tlaxcala, para que aplique el 50 por ciento de los ingresos a la Real Hacienda. En 1662, se pone a la venta el oficio de Oficial Mayor del Consulado de México, en vista de que al Sr. Juan de Ortega se le denegó el cargo.

El alguacilazgo de Tepeaca sale a la venta el 6 de abril de 1662 y una cédula real ordena al Marqués de Cerralvo, para que remate el oficio de escribano público de minas y registro de San Luis Potosí. En 1675 [...] otra real cédula ordena al virrey que en las Indias, se vendan al mejor postor los oficios renunciables y vacantes. En diciembre de 1674 se ordena que en tanto sean rematados los puestos y oficios, la Real Hacienda los arriende. Para agosto de 1666, se ordena al virrey que no admita demoras en los pagos que tienen que hacer los beneficiados de los oficios. En ocasiones, como en el caso de Juan Jiménez de Navarrete, se ordena que el puesto sea de nuevo sacado a pregón y que al destituido, se le restituya lo que pagó por el oficio (datos del Archivo General de la Nación, México; citados por Figueroa, 1981:62-63).

En las ventas de puestos públicos, existió el germen de un sistema administrativo de “botín” mediante el que las aduanas o escribías más ricas se disputaban más pues rendían mayores beneficios. No obstante muchas leyes, ordenanzas y cédulas; establecieron restricciones en el reclutamiento de personal (Figueroa, 1981).

El 30 de julio de 1769, el rey publica un bando por el que todas las personas que no hayan atendido debidamente sus oficios los pierdan, que se haga un remate a favor de la Real Hacienda y que los AD morosos se castiguen de acuerdo con la Ley Séptima, título 22. Para 1807 las corrupciones habían alcanzado, al parecer nivel de escándalo, pues “las males artes, pactos, destinos y vicios de los interesados en las renuncias de los oficios vendibles” (Dublán y Lozano, 1976; citados por Figueroa, 1981) fueron la causa de que se prohibiera que en las renuncias de oficios de cualquier género, hubiera pacto oculto o contrato privado y se decreta que eran nulas y sin efecto las escrituras que no jurasen la inexistencia de pactos ocultos (Figueroa, 1981).

4.1.2 El reclutamiento de actores decisores durante el Siglo XIX

Durante este período, el deterioro financiero del país llegó al grado de que les pagaron al ejército y a los empleados con varios tipos de empréstitos. Fue la época en que los empleados públicos trabajaron por la mitad de sus sueldos, los recaudadores y aduaneros a comisión y los puestos de AD prácticamente se subastaban a cambio de favores políticos y militares (Figueroa, 1981).

La necesidad de AD leales se presentó siempre durante este período. Esto determinó el comportamiento administrativo de la época y la política de reclutamiento de AD durante este lapso. La burocracia fue un importante instrumento para que se establecieran los derechos y prerrogativas de los AD (Figueroa, 1981).

La igualdad de derechos llevada a la práctica a través de años en el reclutamiento de AD en el sector público, la atribuyen muchos autores a la permeabilidad social del sistema mexicano. En 1827 se decreta que los españoles no tendrán empleo en los supremos poderes, y en 1833 se establece que los empleados de las cuatro Secretarías de Despacho serán de confianza del Jefe del Ejecutivo, éste removería a quienes no merezcan sus empleos En 1839 se estableció un reglamento de requisitos para los AD que tomen posesión de sus puestos (Figueroa, 1981).

En 1837 se determina que en Hacienda no se contrate a nadie que haya malversado fondos (Dublán y Lozano, 1976; citados por Figueroa, 1981). En 1845 se establece para ser Ministro del Tribunal la nacionalidad mexicana, tener cuando menos 30 años, ser abogado recibido conforme a las leyes, ejercido la profesión ocho años y nunca condenado judicialmente por alguna causa o delito infamante. Para juez de primera instancia, además de lo anterior, ser vecino de la demarcación en que se le nombre y de “notoria honradez” (Figueroa, 1981).

A mediados del siglo XIX, existía un tipo de AD que hacia méritos con su trabajo para escalar posiciones en las OP. El “meritorio” trabajaba prácticamente sin remuneración hasta que obtenía una posición lucrativa. Este tipo de AD presenta un alto interés como instrumento permeable porque era el canal por el que los jóvenes, sin padrinos o parientes importantes, ingresaban a las OP. Los meritorios, ya para 1849 lograron la suficiente importancia para que el presidente decretara que se les pagara, con fundamento en que se les había admitido en el gobierno (Dublán y Lozano, 1976; citados por Figueroa, 1981).

El 21 de septiembre de 1852 apareció una disposición legal donde se determinan las cualidades propias de los meritorios para admitirlos en las oficinas del gobierno. Estos requisitos eran “saber leer y escribir con propiedad, inteligencia y corrección: gramática castellana, aritmética, elementos de geografía, tener buena conducta moral y cuando menos 16 años de edad” (Rodríguez, 1973; citado por Figueroa, 1981). Por lo tanto, en estos niveles se introdujo mayor racionalidad administrativa en el reclutamiento de empleados públicos. En otros niveles, por la misma estructura de las prioridades nacionales, resultaba poco recomendable que se hiciera (Figueroa, 1981).

En tiempos de Juárez, se legisló abundantemente sobre los requisitos y reglamentos de los empleados, (Rodríguez, 1973; citado por Figueroa, 1981). “Aptitud y antigüedad” son características consideradas en las vacantes, según se indica en el reglamento para las oficinas de papel sellado, del 31 de marzo de 1870. Casi un año después, el 30 de enero de 1872, el reglamento para las oficinas de la renta del Timbre cambiaría “aptitud y antigüedad”, por “aptitud y buenos servicios” (Figueroa, 1981).

Porfirio Díaz, cuando ocupó la presidencia se dedicó a construir una maquinaria política que diera a su régimen estabilidad y poder (Vernon, 1966; citado por Figueroa, 1981) para ello atrajo hacia su seno a sus más connotados enemigos, apoyó a los terratenientes en sus expansiones y permitió el ingreso de caudillos al ejército regular, todos bien pagados y contentos. Pacificó a la élite del poder mestizo distribuyendo gubernaturas, control militar, contratos, concesiones y monopolios; al mismo tiempo que concentró todo el poder efectivo en el gobierno federal, específicamente en la presidencia (Hansen, 1971; citado por Figueroa, 1981).

Existía una jerarquización en la mente del dictador con respecto a los favorecidos para los puestos públicos: sus parientes, sus compañeros de armas o los parientes de éstos y los parientes de políticos y militares que se encontraban en el poder. En resumen, el presidente controlaba todo, y todo giraba gracias al favoritismo; de arriba hacia abajo se formaba una larga cadena de deudas y agradecimientos (Figueroa, 1981).

Entre 1876 y 1910, la nómina del gobierno aumentó en 900 por ciento. Bulnes estimó en 1876, que el 16 por ciento de la población letrada de México trabajaba para el gobierno en los niveles nacional, estatal y municipal. Para 1910, más del 70 por ciento se empleaba en la burocracia (Hansen, 1971; citado por Figueroa, 1981).

Se llegaba a los puestos de AD por la humildad, el disimulo profundo de la ambición. El General Díaz acostumbró a los mexicanos a que nunca conocieran nombramientos de AD antes de hacerlos. Era suficiente con que la opinión pública indicara a determinada persona para determinado cargo, para que Díaz se considerara lastimado en su fiera divinidad. Los nombramientos recaían sobre quien menos se esperaba, de este modo, el “Supremo” hacia sentir que su poder no emanaba de la nación, sino de sí mismo (Bulnes, 1920; citado por Figueroa; 1981).

Los nombramientos de gobernadores de los estados el dictador los meditaba muy bien. Por supuesto, recaían en un amigo incondicional a toda prueba. De no ser posible, el candidato era un católico rico, y si era aristócrata, mejor (Bulnes, 1920; citado por Figueroa, 1981).