2.10 Conceptualización de organización pública

En esta investigación se utiliza el término institución u organización como sinónimo de organización pública (OP). José Bleger se refiere al concepto de OP como una disposición jurídica de funciones realizadas generalmente dentro de un edificio, área o espacio delimitado (Käes, Bleger, Enríquez, Fornari, Fustier, Roussillon y Vidal, 1989).

Las OP son en muchos casos, entidades físicas. Tienen oficinas, edificios y cierto grado de dispersión o concentración físicas (Pfeffer, 1992).

La palabra OP es un establecimiento: un liceo, un dispensario, un centro de formadores, un sindicato, una empresa privada o pública (Guattari, Lapassade, Lourau, Mendel, Ardoino, Dubost y Levy, 1987).

Dove argumenta que:

Las OP están hechas por la humanidad; pero tienen naturaleza totalmente distinta, y requieren procesos mentales diferentes para estudiar, comprender y cambiarlas (Dove, 2001; citado por Vargas, 2004:175).

De hecho, comenta Dion (1967) que las OP poseen un grado de especificidad y autonomía superior al de otras instituciones sociales. Las OP son componentes del orden social, son entidades abstractas, y su finalidad es facilitar los intercambios entre OP o individuos, permitiéndoles realizar objetivos específicos. Es decir, las OP juegan con reglas específicas para el juego (Dove, 2001; citado por Vargas, 2004).

Por su parte, Douglass North (citado por Langston, 1995) define las OP como confinamientos humanamente concebidos que moldean las selecciones de los actores, sus preferencias y sus acciones, es decir, las OP ayudan a determinar cómo interactúan y cooperan los AD. Por lo tanto, un gobierno se ve como un conjunto de OP organizadas jerárquicamente generadoras de reglas obligatorias, al tiempo que ofrecen servicios dentro de un área geográfica limitada (Langston, 1995).

Norh (1990; citado por Vargas, 2004:169) define las OP como las reglas de juego que moldean la interacción humana en una sociedad. Voigt y Engerer (2002; citados por Vargas, 2004) distinguen dos componentes de las OP: la regla y la imposición o sanción, para definir a las OP como las reglas conocidas comúnmente, que estructuran situaciones de interacción repetitivas, seguidas de un mecanismo de aplicación y sanción, que asegura que al incumplimiento del componente de la regla se sancione.

Por su parte, Del Castillo (1996) expresa:

Aunque se reconozca que cualquier organización es, entre otras cosas, un espacio social con historia, con un conjunto de complejas actividades, relaciones y símbolos, es común la idea de que las organizaciones son instrumentos sociales diseñados para conseguir ciertos fines de interés colectivo.

Los procesos de desarrollo de las OP implican transformaciones y cambios en las reglas del juego, que deben orientar las estrategias de eficiencia y eficacia para que las OP logren resultados (Vargas, 2004).

Según Paul Fustier (1989; citado por Käes et al, 1989) la OP se considera una estructura en tres niveles (Figura 4). La superestructura es el nivel de funcionamiento de la OP, se revelará a partir de sus características formales, su organización, gestos, técnicos, perfil y comportamiento profesional de sus miembros.

En el otro extremo, existe la infraestructura imaginaria compuesta con los organizadores psíquicos, los que inciden en las tareas por desarrollar, determinando más acá de lo racional del objetivo a seguir, el trabajo gubernamental, modulándolo a partir de un juego de afectos susceptible de favorecer tanto ésta o aquella forma de ejecución de los objetivos, como ir al encuentro de su desarrollo (Fustier, 1989; citado por Käes et al, 1989).

Entre la infraestructura y la superestructura existe una zona intermedia que se denomina “ideológico-teórica”. Contiene la transcripción de los sistemas teóricos y de los referentes ideológicos que vienen del exterior y que la OP utiliza para funcionar de acuerdo con un punto racional del sistema percepción-conciencia (Käes et al, 1989).

Para Veciana (2002) el término organización tiene dos significaciones diferentes. Por una parte, es la actividad que establece sistemática y racionalmente la disposición del todo, sujetando a reglas el número, orden y dependencia de sus partes, personas y cosas con miras a determinadas finalidades. Por otro lado, sigue señalando que la organización es el resultado de dicha actividad, es decir el estado resultante o institucional.

Silverman (1976) comenta que la OP se caracteriza por tres rasgos: a) Las OP, a diferencia de otros ordenamientos sociales, aparecen en un momento que es posible determinar. b) Como artefactos, las OP se caracterizan por las relaciones que los participantes que buscan coordinar y controlar consideran menos incuestionables que los otros miembros. c) En las OP se debe prestar mucha atención a la discusión y ejecución de los cambios que se proyecten en las relaciones sociales y en las “reglas del juego” sobre las que se basan.

En palabras de Simon (1988; citado por Núñez, 2002:90) se entiende por OP:

[…] un complejo diseño de comunicaciones y demás relaciones que se pueden producir en un grupo de seres humanos. Este diseño proporciona a cada miembro del grupo una gran parte de la información, de los supuestos, objetivos y actitudes que entran en sus decisiones, y también una serie de expectativas fijas y comprensibles de lo que los demás miembros del grupo están haciendo y de la forma en que reaccionarán ante lo que él diga o haga.

OP es el nombre de una abstracción de la corporación que se materializa e interpreta como un objeto concreto evidente por sí mismo, constituido por regularidades del comportamiento y generalizado en explicación de diversas formas sociales:

En primer lugar, se hace una abstracción a partir de un hecho; luego se declara que el hecho se basa en la abstracción (Marx, 1976; citado por Marsden, 1997:316).

Es precisamente esta concepción positivista de la OP –la realidad como un espacio cerrado, bien delimitado– un medio interno que habita en un medio ambiente externo (Cousins y Hussain, 1984; citados por Marsden, 1997).

Por su parte, manifiesta Soria (2004) los seres humanos crean y modifican las OP por lo que considera este autor que en el interior de las mismas el comportamiento de los individuos juega un papel importante, acotado y restringido por las mismas OP que imponen límites y condicionan su toma de decisiones.

Sobre el asunto en cuestión, Harmon y Meyer (1999; citados por Núñez, 2002) consideran que cada definición de OP subraya aspectos esenciales que los diversos autores destacan:

[…] cada definición revela una perspectiva distinta y bastante coherente desde la cual ordenar nuestra interpretación.

Para corroborar lo que Harmon y Meyer exponen, en la Tabla 25 se presentan diversas definiciones del término organización pública.

A través del tiempo las OP experimentan cambios, de ahí que Robbins y Coulter (2005) hablen de OP tradicionales y nuevas OP. En la Tabla 26 se muestran las características de una y otra.

Según comentan Bolman y Deal (1995) las OP son tanto escenarios como instrumentos políticos. Como escenarios, proporcionan el ámbito para el juego continuo de intereses y agendas entre diferentes individuos y grupos. Como instrumentos, son herramientas –a menudo muy poderosas– para lograr los propósitos de cualquiera capaz de dominarlas.

La perspectiva política concibe la búsqueda del interés propio y del poder como el proceso básico tanto dentro de las OP como entre ellas (Bolman y Deal, 1995). Todos los factores que generan política dentro de una OP también existen en las relaciones de las OP entre sí y con su ambiente más amplio. Las OP tienen sus propios intereses y compiten las unas con las otras por una variedad de recursos a menudo escasos (Bolman y Deal, 1995).

Las OP tienen poder, y las más significativas tienen un poder especialmente significativo:

No hay mucho en el mundo que se mueva sin ellas (Farnham, 1989; citado por Bolman y Deal, 1995:231).

Conclusiones

Con la inclusión de este capítulo en el trabajo, el autor estima que el lector dispone ahora de mayores elementos que le facilitan la comprensión del modelo propuesto para el estudio del reposicionamiento gubernamental de actores decisores en organizaciones públicas.

Recopiló la cantidad suficiente de información que distintos autores generaron en torno a las variables y demás secciones que conforman su constructo o modelo, el que desmenuzó parte por parte hasta lograr su total conceptualización.

Inauguró el capítulo con la definición del reposicionamiento gubernamental y de manera general con las diferentes opiniones que diversos autores vertieron del concepto de racionalidad. Con estos elementos, precisó los conceptos de racionalidad administrativa y política utilizados en este estudio.

Puesto que en la investigación los sujetos de estudio son actores que toman decisiones en las organizaciones públicas, también ellos se definieron conceptualmente, es decir, las personas que ocupan puestos directivos y los entes organizacionales.

Una vez conceptualizados cada uno de los fragmentos del modelo, el autor obtuvo la evidencia empírica relativa al reposicionamiento gubernamental, junto con información sobre otras variables diferentes de las tratadas en esta investigación, para explicar el objeto de estudio del trabajo y que más adelante se detallan.