5.6 Aspecto legal de las organizaciones públicas del estudio de caso

El movimiento de independencia marcó un cambio determinante en la historia de nuestro país sin lugar a dudas uno de sus principales resultados fue que el 31 de enero de 1824 se promulgara el Acta Constitutiva de la Federación, fundamental documento que modificó el mapa político y geográfico Mexicano al reestructurar el territorio y crear algunos de los actuales estados, uno de ellos San Luis Potosí (O’Gorman, 1985; citado por Juárez, 2000; Campillo, 2006; Martínez, 2005a).

Para el gobierno interior de los estados, el Acta Constitutiva estableció la división de poderes (ejecutivo, legislativo y judicial) al mismo tiempo que con base en sus lineamientos les otorgó la facultad de diseñar su propio marco jurídico (Juárez, 2000).

Las constituciones son esencialmente los medios que crean las estructuras de gobierno, dotándolas de facultades y restricciones que limitan, y a su vez permiten el ejercicio del poder público. Uno de sus papeles más importantes es el de crear una estructura de gobierno que enfrente exitosamente la necesidad de gobernar (Carreras, 2000:58).

En el caso de San Luis Potosí, el funcionamiento del Poder Ejecutivo tuvo la Constitución Política local como única norma aplicable durante mucho tiempo y hasta antes de que se emitiera su primera Ley Orgánica de la Administración Pública en 1979,

De hecho, expone Martínez (1985b:55):

Que el marco jurídico del gobierno estatal está delimitado en una primera instancia por las constituciones federal y estatal; por las leyes orgánicas del Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, respectivamente; por la ley electoral del estado y por la ley orgánica del municipio libre.

En una segunda instancia, por todas las leyes y reglamentos vigentes en la entidad, en las que se desdoblan y especifican las facultades de los órganos de gobierno y cuya complejidad y efectividad varían de una entidad a otra, en función de los señalamientos anteriores.

La Tabla 38 muestra la evolución que ha tenido la Constitución Política de San Luis Potosí desde 1826, cuando se emitió la primera que tuvo el Estado.

Cuando aquí se habla del aspecto legal de la Entidad, se abarca lo concerniente al fundamento jurídico que sustenta la estructura organizacional y el funcionamiento de la misma, que el Poder Ejecutivo de San Luis Potosí ha tenido durante el período de esta investigación (1979-2004) en el que se ubican las organizaciones públicas referidas.

Antes de 1979 la estructura y funcionamiento del ejecutivo estatal se sustentaba en lo que estipulaba la Constitución Política local en turno. Sin embargo, lo que la constitución política local establece se enuncia de manera un tanto genérica, por lo que las anteriores administraciones públicas (se hace referencia a la de 1979-1985) al menos en el caso del poder ejecutivo, se apoyaban en estructuras organizacionales acordes con lo que el gobernante en turno suponía era lo más adecuado para la prestación de los servicios públicos a la ciudadanía.

Se señala que existen antecedentes sobre ciertos reglamentos que de alguna manera trataban de precisar el funcionamiento administrativo y operativo del gobierno, pero que dejaban ciertas lagunas y ambigüedades en la enunciación y delimitación de funciones de las unidades administrativas existentes.

Es menester indicar que la administración pública de San Luis Potosí solamente ha tenido tres leyes orgánicas en toda su historia: la del 11 de octubre de 1979, con el gobernador Carlos Jonguitud Barrios; la del 12 de agosto de 1993, con el gobernador Horacio Sánchez Unzueta y la del 24 de octubre de 1997, con Fernando Silva Nieto.

La emisión de estos tres documentos normativos de la administración pública del estado de San Luis Potosí, se consideró dentro del período de estudio de esta investigación.

Según se indica en un documento inédito encontrado a finales de 2004, en los expedientes del Archivo General del Estado, dependiente de la Oficialía Mayor del Ejecutivo, que se titula Proyectos de Estructura Orgánica (1979) cuyo contenido coincide en buena parte con la publicación en el Periódico Oficial del Estado, del 11 de octubre de 1979.

Carlos Jonguitud Barrios (ya gobernador electo) en una entrevista concedida el 19 de julio de 1979 (no se indica el o los nombres de los entrevistadores) expuso los requisitos que debían considerarse para el establecimiento formal de la estructura orgánica del poder ejecutivo de San Luis Potosí y se incluiría en la ley orgánica mencionada.

Dentro de los requisitos propuestos por Carlos Jonguitud Barrios estaban: que la estructura orgánica que se diseñara, permitiera una mejor coordinación con la federación, que permitiera la elaboración y cumplimiento del plan de desarrollo urbano, que permitiera mejorar la administración de justicia, que promoviera las actividades productivas del Estado; y que controlara y evitara la proliferación de patronatos.

En el mismo documento señalado, se habla de la realización de un diagnóstico hecho con base en el análisis de información de tipo administrativo por un lado y de carácter jurídico por el otro, sobre la administración pública prevaleciente en el estado de San Luis Potosí.

Por lo que al aspecto administrativo se refiere, según el documento citado, se encontraron las siguientes deficiencias: no están diferenciadas las funciones de regulación, operación y apoyo, la estructura actual con que opera el Estado es del tipo vertical, existen traslapes de funciones entre las dependencias, el órgano encargado de la programación y evaluación se dedica al control de los patronatos exclusivamente, no existen diferencias entre las secretarías y direcciones, todas están al mismo nivel, la estructura actual adolece de una adecuada distribución de funciones, no se cuenta con mecanismos de coordinación con la federación y los municipios, los organismos descentralizados del Estado no están sectorizados y existen dos policías judiciales en el Estado.

Por lo que al especto jurídico toca, es necesario adecuar la Constitución Política del Estado, para que permita más flexibilidad al ejecutivo, no se cuenta con una ley orgánica de la administración pública Estatal, es necesario revisar la Ley de Fomento Económico, para adecuarla a las necesidades actuales del Estado, el decreto que crea la Secretaría de Promoción Agropecuaria no le asigna funciones, el decreto que crea la Dirección de Programación, Inspección y Vigilancia le atribuye funciones que actualmente no realiza y que no están encaminadas a la programación, por lo que se deben revisar y las dependencias no cuentan con organigramas ni con reglamentos interiores.

Como se aprecia, la ley orgánica de 1979 no se realizó al “vapor”, por el contrario, hubo un sustento para generarla. La estructura orgánica del poder ejecutivo estatal propuesta se constituyó con las unidades administrativas que se muestran a continuación y que hasta el cierre de esta investigación siguen prevaleciendo en buena parte: Secretarías General de Gobierno, de Finanzas, de Programación y Presupuesto, de Desarrollo Urbano y Obras Públicas, de Fomento Económico, de Educación y Servicios Sociales, Procuraduría General de Justicia, y de Servicios Administrativos.

Otras unidades administrativas establecidas en la mencionada ley eran: Secretaría Particular y un área de relaciones públicas, tal como lo estipulaban los artículos 27 y 28 respectivamente, de la citada ley.

Por lo que hace a la estructura orgánica de la administración pública del Estado, considerada en la LOAPSLP del 12 de agosto de 1993 (era Gobernador del Estado, Horacio Sánchez Unzueta) establecía las siguientes dependencias: Secretarías General de Gobierno, de Planeación y Finanzas, de Obras y Servicios Públicos, de Fomento Industrial y de Servicios, de Fomento Agropecuario y Recursos Hidráulicos, de Educación, Oficialía Mayor de Gobierno y Procuraduría General de Justicia.

Además de esta estructura organizacional, quedaban adscritas al despacho del ejecutivo del Estado las siguientes áreas: Coordinación General de la Contraloría, Secretaría Particular, Dirección General de Comunicación Social, Dirección General de Atención a la Ciudadanía y Gestoría y Coordinación General de Concertación Ciudadana.

Esta nueva ley orgánica, enfatiza que el servicio público exige atención de tiempo completo de los servidores públicos y para evitar conflictos de intereses, establece la incompatibilidad de empleo de un servidor en otros empleos, ya sea en la federación, en el propio estado o en los municipios, así como empleos con particulares.

El nuevo ordenamiento sienta también un precedente muy importante para la organización y funcionamiento del poder ejecutivo Estatal, ya que se instruye al Gobernador Constitucional, para que dentro del improrrogable plazo de noventa días, se expidan los reglamentos internos de cada una de las dependencias, los que aclaran y delimitan de manera precisa el funcionamiento de las mismas, a través de cada una de las diferentes unidades administrativas que las conforman.

Otro aspecto interesante del ordenamiento en comento, es lo referente a la clasificación de la administración pública, la que señala como centralizada y paraestatal. Se habla de administración pública centralizada para identificar un régimen administrativo con autoridad, donde el poder de mando tiene como fuente al titular del Ejecutivo, y consiste en la organización por la que se distribuyen los negocios administrativos del gobierno local (Martínez, 1985).

Martínez (1985) indica que por lo que respecta al sector central, su composición y grado de complejidad varían en función de la estructura y características económicas, sociales y políticas de la Entidad, de los recursos financieros de que disponga y de la problemática regional que presente cada estado.

Por el contrario:

Se habla de administración pública descentralizada cuando se hace referencia al conjunto de organismos públicos que tienen personalidad jurídica propia, administración y recursos propios, que poseen autonomía, es decir, capacidad de actuar y de darse normas por sí mismos (Martínez, 1985:80).

Sobre este mismo punto, Martínez (1985) señala que dentro de la administración pública de los estados existe un conjunto de instituciones que desde las formas de organismos descentralizados, empresas de participación estatal, fideicomisos, comisiones, comités, consejos y otros más, actúan en los diferentes campos del quehacer público, integrados como sector paraestatal.

Además, las funciones sustantivas de la administración Estatal corresponden al campo en que se desarrolla la acción básica de un ente, en tanto que las adjetivas, son los recursos o medios de que se vale la administración Estatal para alcanzar sus fines.

Según la LOAPSLP del 12 de agosto de 1993 (Decreto 722) la administración centralizada en San Luis Potosí, se conformaría con las Secretarías del Despacho, la Oficialía Mayor de Gobierno y la Procuraduría General de Justicia.

La administración pública paraestatal se integraría con los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, los fideicomisos y los patronatos. De conformidad con lo que se estipulaba en el artículo 3º de la citada ley orgánica.

En cuanto a la LOAPSLP del 24 de octubre de 1997, establece la siguiente estructura organizacional del poder ejecutivo: Secretarías General de Gobierno, de Finanzas, de Planeación del Desarrollo, de Desarrollo Social y Regional, de Desarrollo Urbano, Comunicaciones y Obras Públicas, de Desarrollo Económico, de Desarrollo Agropecuario y Recursos Hidráulicos, de Ecología y Gestión Ambiental, de Educación, la Oficialía Mayor, la Procuraduría General de Justicia, la Contraloría General del Estado y la Consejería Jurídica.

La ley orgánica del 24 de octubre de 1997 sigue clasificando la administración pública como centralizada y paraestatal. Se da cambio en la administración paraestatal; con la nueva ley, los patronatos y las empresas de participación estatal minoritaria dejan de formar parte de la misma, considerando únicamente los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal mayoritaria y los fideicomisos.

En la Tabla 39 se muestra una síntesis de la evolución que ha tenido la estructura orgánica del poder ejecutivo de San Luis Potosí, desde la primera ley orgánica emitida en 1979 y hasta el cierre de esta investigación (diciembre del 2004).