5.6 Aspecto legal de las organizaciones p�blicas del estudio de caso

El movimiento de independencia marc� un cambio determinante en la historia de nuestro pa�s sin lugar a dudas uno de sus principales resultados fue que el 31 de enero de 1824 se promulgara el Acta Constitutiva de la Federaci�n, fundamental documento que modific� el mapa pol�tico y geogr�fico Mexicano al reestructurar el territorio y crear algunos de los actuales estados, uno de ellos San Luis Potos� (O�Gorman, 1985; citado por Ju�rez, 2000; Campillo, 2006; Mart�nez, 2005a).

Para el gobierno interior de los estados, el Acta Constitutiva estableci� la divisi�n de poderes (ejecutivo, legislativo y judicial) al mismo tiempo que con base en sus lineamientos les otorg� la facultad de dise�ar su propio marco jur�dico (Ju�rez, 2000).

Las constituciones son esencialmente los medios que crean las estructuras de gobierno, dot�ndolas de facultades y restricciones que limitan, y a su vez permiten el ejercicio del poder p�blico. Uno de sus papeles m�s importantes es el de crear una estructura de gobierno que enfrente exitosamente la necesidad de gobernar (Carreras, 2000:58).

En el caso de San Luis Potos�, el funcionamiento del Poder Ejecutivo tuvo la Constituci�n Pol�tica local como �nica norma aplicable durante mucho tiempo y hasta antes de que se emitiera su primera Ley Org�nica de la Administraci�n P�blica en 1979,

De hecho, expone Mart�nez (1985b:55):

Que el marco jur�dico del gobierno estatal est� delimitado en una primera instancia por las constituciones federal y estatal; por las leyes org�nicas del Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, respectivamente; por la ley electoral del estado y por la ley org�nica del municipio libre.

En una segunda instancia, por todas las leyes y reglamentos vigentes en la entidad, en las que se desdoblan y especifican las facultades de los �rganos de gobierno y cuya complejidad y efectividad var�an de una entidad a otra, en funci�n de los se�alamientos anteriores.

La Tabla 38 muestra la evoluci�n que ha tenido la Constituci�n Pol�tica de San Luis Potos� desde 1826, cuando se emiti� la primera que tuvo el Estado.

Cuando aqu� se habla del aspecto legal de la Entidad, se abarca lo concerniente al fundamento jur�dico que sustenta la estructura organizacional y el funcionamiento de la misma, que el Poder Ejecutivo de San Luis Potos� ha tenido durante el per�odo de esta investigaci�n (1979-2004) en el que se ubican las organizaciones p�blicas referidas.

Antes de 1979 la estructura y funcionamiento del ejecutivo estatal se sustentaba en lo que estipulaba la Constituci�n Pol�tica local en turno. Sin embargo, lo que la constituci�n pol�tica local establece se enuncia de manera un tanto gen�rica, por lo que las anteriores administraciones p�blicas (se hace referencia a la de 1979-1985) al menos en el caso del poder ejecutivo, se apoyaban en estructuras organizacionales acordes con lo que el gobernante en turno supon�a era lo m�s adecuado para la prestaci�n de los servicios p�blicos a la ciudadan�a.

Se se�ala que existen antecedentes sobre ciertos reglamentos que de alguna manera trataban de precisar el funcionamiento administrativo y operativo del gobierno, pero que dejaban ciertas lagunas y ambig�edades en la enunciaci�n y delimitaci�n de funciones de las unidades administrativas existentes.

Es menester indicar que la administraci�n p�blica de San Luis Potos� solamente ha tenido tres leyes org�nicas en toda su historia: la del 11 de octubre de 1979, con el gobernador Carlos Jonguitud Barrios; la del 12 de agosto de 1993, con el gobernador Horacio S�nchez Unzueta y la del 24 de octubre de 1997, con Fernando Silva Nieto.

La emisi�n de estos tres documentos normativos de la administraci�n p�blica del estado de San Luis Potos�, se consider� dentro del per�odo de estudio de esta investigaci�n.

Seg�n se indica en un documento in�dito encontrado a finales de 2004, en los expedientes del Archivo General del Estado, dependiente de la Oficial�a Mayor del Ejecutivo, que se titula Proyectos de Estructura Org�nica (1979) cuyo contenido coincide en buena parte con la publicaci�n en el Peri�dico Oficial del Estado, del 11 de octubre de 1979.

Carlos Jonguitud Barrios (ya gobernador electo) en una entrevista concedida el 19 de julio de 1979 (no se indica el o los nombres de los entrevistadores) expuso los requisitos que deb�an considerarse para el establecimiento formal de la estructura org�nica del poder ejecutivo de San Luis Potos� y se incluir�a en la ley org�nica mencionada.

Dentro de los requisitos propuestos por Carlos Jonguitud Barrios estaban: que la estructura org�nica que se dise�ara, permitiera una mejor coordinaci�n con la federaci�n, que permitiera la elaboraci�n y cumplimiento del plan de desarrollo urbano, que permitiera mejorar la administraci�n de justicia, que promoviera las actividades productivas del Estado; y que controlara y evitara la proliferaci�n de patronatos.

En el mismo documento se�alado, se habla de la realizaci�n de un diagn�stico hecho con base en el an�lisis de informaci�n de tipo administrativo por un lado y de car�cter jur�dico por el otro, sobre la administraci�n p�blica prevaleciente en el estado de San Luis Potos�.

Por lo que al aspecto administrativo se refiere, seg�n el documento citado, se encontraron las siguientes deficiencias: no est�n diferenciadas las funciones de regulaci�n, operaci�n y apoyo, la estructura actual con que opera el Estado es del tipo vertical, existen traslapes de funciones entre las dependencias, el �rgano encargado de la programaci�n y evaluaci�n se dedica al control de los patronatos exclusivamente, no existen diferencias entre las secretar�as y direcciones, todas est�n al mismo nivel, la estructura actual adolece de una adecuada distribuci�n de funciones, no se cuenta con mecanismos de coordinaci�n con la federaci�n y los municipios, los organismos descentralizados del Estado no est�n sectorizados y existen dos polic�as judiciales en el Estado.

Por lo que al especto jur�dico toca, es necesario adecuar la Constituci�n Pol�tica del Estado, para que permita m�s flexibilidad al ejecutivo, no se cuenta con una ley org�nica de la administraci�n p�blica Estatal, es necesario revisar la Ley de Fomento Econ�mico, para adecuarla a las necesidades actuales del Estado, el decreto que crea la Secretar�a de Promoci�n Agropecuaria no le asigna funciones, el decreto que crea la Direcci�n de Programaci�n, Inspecci�n y Vigilancia le atribuye funciones que actualmente no realiza y que no est�n encaminadas a la programaci�n, por lo que se deben revisar y las dependencias no cuentan con organigramas ni con reglamentos interiores.

Como se aprecia, la ley org�nica de 1979 no se realiz� al �vapor�, por el contrario, hubo un sustento para generarla. La estructura org�nica del poder ejecutivo estatal propuesta se constituy� con las unidades administrativas que se muestran a continuaci�n y que hasta el cierre de esta investigaci�n siguen prevaleciendo en buena parte: Secretar�as General de Gobierno, de Finanzas, de Programaci�n y Presupuesto, de Desarrollo Urbano y Obras P�blicas, de Fomento Econ�mico, de Educaci�n y Servicios Sociales, Procuradur�a General de Justicia, y de Servicios Administrativos.

Otras unidades administrativas establecidas en la mencionada ley eran: Secretar�a Particular y un �rea de relaciones p�blicas, tal como lo estipulaban los art�culos 27 y 28 respectivamente, de la citada ley.

Por lo que hace a la estructura org�nica de la administraci�n p�blica del Estado, considerada en la LOAPSLP del 12 de agosto de 1993 (era Gobernador del Estado, Horacio S�nchez Unzueta) establec�a las siguientes dependencias: Secretar�as General de Gobierno, de Planeaci�n y Finanzas, de Obras y Servicios P�blicos, de Fomento Industrial y de Servicios, de Fomento Agropecuario y Recursos Hidr�ulicos, de Educaci�n, Oficial�a Mayor de Gobierno y Procuradur�a General de Justicia.

Adem�s de esta estructura organizacional, quedaban adscritas al despacho del ejecutivo del Estado las siguientes �reas: Coordinaci�n General de la Contralor�a, Secretar�a Particular, Direcci�n General de Comunicaci�n Social, Direcci�n General de Atenci�n a la Ciudadan�a y Gestor�a y Coordinaci�n General de Concertaci�n Ciudadana.

Esta nueva ley org�nica, enfatiza que el servicio p�blico exige atenci�n de tiempo completo de los servidores p�blicos y para evitar conflictos de intereses, establece la incompatibilidad de empleo de un servidor en otros empleos, ya sea en la federaci�n, en el propio estado o en los municipios, as� como empleos con particulares.

El nuevo ordenamiento sienta tambi�n un precedente muy importante para la organizaci�n y funcionamiento del poder ejecutivo Estatal, ya que se instruye al Gobernador Constitucional, para que dentro del improrrogable plazo de noventa d�as, se expidan los reglamentos internos de cada una de las dependencias, los que aclaran y delimitan de manera precisa el funcionamiento de las mismas, a trav�s de cada una de las diferentes unidades administrativas que las conforman.

Otro aspecto interesante del ordenamiento en comento, es lo referente a la clasificaci�n de la administraci�n p�blica, la que se�ala como centralizada y paraestatal. Se habla de administraci�n p�blica centralizada para identificar un r�gimen administrativo con autoridad, donde el poder de mando tiene como fuente al titular del Ejecutivo, y consiste en la organizaci�n por la que se distribuyen los negocios administrativos del gobierno local (Mart�nez, 1985).

Mart�nez (1985) indica que por lo que respecta al sector central, su composici�n y grado de complejidad var�an en funci�n de la estructura y caracter�sticas econ�micas, sociales y pol�ticas de la Entidad, de los recursos financieros de que disponga y de la problem�tica regional que presente cada estado.

Por el contrario:

Se habla de administraci�n p�blica descentralizada cuando se hace referencia al conjunto de organismos p�blicos que tienen personalidad jur�dica propia, administraci�n y recursos propios, que poseen autonom�a, es decir, capacidad de actuar y de darse normas por s� mismos (Mart�nez, 1985:80).

Sobre este mismo punto, Mart�nez (1985) se�ala que dentro de la administraci�n p�blica de los estados existe un conjunto de instituciones que desde las formas de organismos descentralizados, empresas de participaci�n estatal, fideicomisos, comisiones, comit�s, consejos y otros m�s, act�an en los diferentes campos del quehacer p�blico, integrados como sector paraestatal.

Adem�s, las funciones sustantivas de la administraci�n Estatal corresponden al campo en que se desarrolla la acci�n b�sica de un ente, en tanto que las adjetivas, son los recursos o medios de que se vale la administraci�n Estatal para alcanzar sus fines.

Seg�n la LOAPSLP del 12 de agosto de 1993 (Decreto 722) la administraci�n centralizada en San Luis Potos�, se conformar�a con las Secretar�as del Despacho, la Oficial�a Mayor de Gobierno y la Procuradur�a General de Justicia.

La administraci�n p�blica paraestatal se integrar�a con los organismos descentralizados, las empresas de participaci�n estatal, los fideicomisos y los patronatos. De conformidad con lo que se estipulaba en el art�culo 3� de la citada ley org�nica.

En cuanto a la LOAPSLP del 24 de octubre de 1997, establece la siguiente estructura organizacional del poder ejecutivo: Secretar�as General de Gobierno, de Finanzas, de Planeaci�n del Desarrollo, de Desarrollo Social y Regional, de Desarrollo Urbano, Comunicaciones y Obras P�blicas, de Desarrollo Econ�mico, de Desarrollo Agropecuario y Recursos Hidr�ulicos, de Ecolog�a y Gesti�n Ambiental, de Educaci�n, la Oficial�a Mayor, la Procuradur�a General de Justicia, la Contralor�a General del Estado y la Consejer�a Jur�dica.

La ley org�nica del 24 de octubre de 1997 sigue clasificando la administraci�n p�blica como centralizada y paraestatal. Se da cambio en la administraci�n paraestatal; con la nueva ley, los patronatos y las empresas de participaci�n estatal minoritaria dejan de formar parte de la misma, considerando �nicamente los organismos descentralizados, las empresas de participaci�n estatal mayoritaria y los fideicomisos.

En la Tabla 39 se muestra una s�ntesis de la evoluci�n que ha tenido la estructura org�nica del poder ejecutivo de San Luis Potos�, desde la primera ley org�nica emitida en 1979 y hasta el cierre de esta investigaci�n (diciembre del 2004).