1. La teoría de la planificación turística

El sistema de planificación turística del litoral mexicano se puede comparar en gran medida con los preceptos conceptuales y las buenas prácticas de la planificación turística de la OMT, que a su vez derivan de la metodología y los principios de la disciplina de la planificación urbana británica. La planificación urbana moderna tiene su origen en Gran Bretaña, como respuesta a la industrialización, la rápida urbanización y los problemas asociados a estos movimientos. A continuacion se hace una descripción generalizada del marco conceptual de la planificación turistica de la OMT.

El ejercicio de la planificación urbana y regional, en su mayoría, es llevado a cabo por los gobiernos centrales. Sin embargo, las agencias gubernamentales, el sector privado y las corporaciones internacionales también pueden llevar a cabo esta tarea. (Inskeep, 1991:26).

Ha sido ampliamente reconocido el papel de los gobiernos centrales, fundamental en el éxito de la planificación turística. Aquellos gobiernos son los únicos que tienen como responsabilidad el velar por los intereses de cada grupo socio-económico del país que interviene en el proceso de desarrollo de un destino turístico. Asimismo, son los que están facultados para redactar las leyes, disponer y administrar los recursos presupuestales nacionales, y proteger los recursos naturales de la nación. Pero sobre todo Pearce (1989:42) señala que, los gobiernos centrales son las únicas entidades capaces de solicitar o garantizar un préstamo de envergadura tal que pueda soportar la inversión en infraestructuras y políticas encaminadas al desarrollo del turismo.

La OMT (2001:10) refiere que “para que el turismo se desarrolle de una forma sostenible, se requiere un marco físico, normativo, fiscal y social apropiado, algo que, por supuesto, solo los gobiernos o las autoridades”…“del sector público pueden proporcionar. A menudo ofrecen asimismo la infraestructura básica necesaria para el turismo, como carreteras, aeropuertos y comunicaciones, y crean el marco jurídico en el que opera la industria”.

Gunn (1994) explica que en muchos países los gobiernos pueden ser propietarios de una serie de bienes patrimoniales que, además de ser atracciones turísticas, pueden ser áreas de conservación de recursos naturales. Algunos sectores gubernamentales son propietarios y administradores de las infraestructuras que abastecen al turismo, por ejemplo el agua potable, el drenaje, la luz eléctrica y el alumbrado público y las comunicaciones. Además, en algunos países, la promoción y publicidad turística ha estado a cargo de ciertas instancias gubernamentales.

Desde el punto de vista económico, Pearce (1989:43) apunta que los gobiernos tienen un papel clave en el desarrollo turístico a través de las políticas fiscales, con las cuales lo pueden incentivar o dificultar. Los tipos de cambio en destinos y mercados distintos, pueden promover o restringir el tránsito turístico entre países. Los gobiernos pueden fijar límites legales a la inversión extranjera y la repatriación de las ganancias; pueden también, a través de subsidios o impuestos, promover o limitar la inversión en el turismo; o dirigirla hacia ciertas localidades.

Pearce (1989:42-43) explica que el gobierno central tiene el poder de regular numerosas áreas que influyen en la demanda y el desarrollo turístico. Sin embargo existen otras organizaciones que colaboran y tienen un papel destacado y quizás de mayor impacto inmediato en el desarrollo turístico. En otras palabras, afirma que la más directa y explícita manifestación de la participación del Gobierno Central en el desarrollo turístico se da a través de la Administración Turística Nacional (National Tourism Administration – ATN).

Las AATTNN han sido definidas por la OMT (WTO, 1979:11) como las autoridades de la administración estatal central, u otra organización oficial a cargo del desarrollo turístico a nivel nacional. También se han encontrado referidas como ONT Organización Nacional de Turismo (en inglés NTO-National Tourism Organization) o OGT Oficina Gubernamental de Turismo (GTO-Government Tourism Offices).

Dependiendo de la organización gubernamental de cada nación, estas instituciones pueden llegar a ser ministerios, pueden constituirse como una parte de un departamento gubernamental, o pueden ser organizaciones con su propia personalidad jurídica, como por ejemplo organizaciones o corporaciones gubernamentales bajo la supervisión de la administración central.

Estas organizaciones se pueden hacer cargo de distintas tareas que van desde la promoción e información turística a la investigación, estudio de estadísticas y planificación, el inventario, rastreo y estadística de los recursos turísticos y su protección, el desarrollo de instalaciones turísticas, el desarrollo de la fuerza laboral, la regulación de las empresas y profesionales del turismo, la motivación a viajar y la cooperación turística internacional.

La OMT explica que, en sus inicios, las AATTNN, OONNTT o OOGGTT “no solo construyeron los cimientos del turismo de sus países, sino que se hicieron responsables también de su gestión. Se convirtieron en hoteleros, agencias de viajes, tour operadores y transportistas. Además, las competencias depositadas por los gobiernos en sus AATTNN en aquellos primeros días eras muy amplias y abarcaban todas las áreas de las actividades turísticas, incluido el desarrollo de la hostelería y la financiación” (OMT, 2001:11).

Por su parte, Lawson (1991:132) afirma que en el desarrollo de centros turísticos integrales se encuentran las agencias gubernamentales como instancias promotoras y coordinadoras para atraer la inversión extranjera, servir como un modelo para futuro desarrollo, desarrollar la economía local y regional, y proveer alojamiento económicamente accesible al turismo domestico.

La metodología de la planificación turística ha evolucionado en base a la experiencia. En sus inicios, hubo un gran énfasis en la preparación de un plan director que resumía gráficamente la ordenación territorial y el control de los patrones de desarrollo a través de la estipulación de usos de suelo. Sin embargo, este tipo de planes supone un sistema rígido que cuenta con poca flexibilidad para asimilar los cambios sociales, tecnológicos, medioambientales y cualquier otro, a largo plazo.

Recientemente la planificación turística urbana ha tomado una posición más flexible. Las nuevas tendencias en la planificación apuntan a un proceso continuo que mantenga claros objetivos de desarrollo y al mismo tiempo sea flexible a ciertas circunstancias cambiantes. La flexibilidad en el proceso de planificación depende del continuo rastreo y estadística del proceso de desarrollo, así como de la evaluación de nuevas tendencias. Además la planificación tiende a un espectro inclusivo cada vez más amplio en el cual estén comprendidos todos los aspectos del sitio, del medio ambiente, todos los actores sociales y las implicaciones en los tres niveles de gestión.

Actualmente la planificación urbana aplica un enfoque integral que reconoce que todos los sectores involucrados en el desarrollo, están relacionados con el medio ambiente y la sociedad local. Con el fin de obtener patrones de desarrollo efectivos y no generar daños en el medio ambiente y la sociedad, todos los aspectos del desarrollo tienen que ser tomados en cuenta, integrados y planificados (Inskeep, 1991:26).

En este orden de ideas, un aspecto importante en la planificación urbana, que ha sido integrado últimamente, es la participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones. Esto se basa en el hecho de que los primeros beneficiarios o perjudicados por las acciones de la planificación urbana, son los habitantes o residentes de un área. En consecuencia, es a ellos a quien se debe dar oportunidad de participar en la planificación del desarrollo futuro y expresar sus puntos de vista, su deseo o rechazo en operaciones para su comunidad. En este sentido, el punto de vista de la población local se ha vuelto tan importante para las autoridades turísticas que Barba et Pié (1996: 66) afirman que, hoy en día, en orden de conseguir la continuidad de operaciones, las AATTNN están interesadas en lograr la aprobación de los ciudadanos.

Otro tema que ha sido integrado últimamente a la planificación urbana es la preocupación por la degradación del medio ambiente y del acervo cultural, que resulta de diversas prácticas de desarrollo. El debate a finales de los años 80 ha llevado a acuñar el término desarrollo sostenible (Inskeep, 1991:26-28). El desarrollo sostenible fue definido por las Naciones Unidas (United Nations,1987) como el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones de satisfacer sus propias necesidades. Este enfoque engloba tanto las consideraciones de impacto medioambiental como social que se habían empezado a considerar en la planificación urbana durante las dos décadas anteriores.

Por otro lado, se ha reconocido que no solamente con la elaboración de un plan director se garantiza que las recomendaciones o las acciones de planificación se puedan implementar. Hoy en día, se pone mucha más atención a la implementación del proceso de planificación que antes, con nuevos y mejores sistemas informáticos y de captura de datos al alcance de un creciente número de población.

En resumen, la planificación turística es una disciplina donde convergen muchas otras, en la que se requiere encontrar un balance específico en cada caso. Gunn (1994) anota que por un lado, la planificación turística es una actividad compleja pues busca integrar aspectos sociales, económicos, políticos, psicológicos, antropológicos y tecnológicos, entre otros.

El papel de la planificación turística es aquel que va encaminado a la identificación, diseño, desarrollo y administración de áreas turísticas donde la concertación y colaboración entre partes involucradas, la comunidad y el medio, debe ir por encima de los intereses individuales. Para este fin, la autoridad planificadora debe ser un coordinador y un catalizador de acciones de los distintos actores.

La planificación turística en México se puede localizar en este marco conceptual caracterizada por dos autoridades gubernamentales en materia de turismo. Por la parte ejecutiva, se encuentra la agencia planificadora FONATUR en la condición de un fideicomiso con el peso de una organización turística nacional (OTN) con recursos propios, reserva territorial y libertad de decisión bajo el común acuerdo de un Comité Técnico. Por la parte legislativa se encuentra una Secretaría de Estado, la Secretaría de Turismo en el papel de la ATN – Administración Turística Nacional-, la cual toma a su cargo la legislación del turismo y su correspondencia con los planes y las autoridades de la administración central.