3. El órgano de planificación turística

FONATUR es un fideicomiso de crédito constituido de acuerdo con la Ley de Fomento al Turismo el 28 de enero de 1974 (FONATUR, 1982) el cual colabora con los objetivos de NAFIN desarrollando, planificando y financiando la actividad turística nacional.

“El Fondo Nacional de Fomento al Turismo tiene como antecedente la creación, por Decreto Presidencial del 14 de noviembre de 1956, del Fondo de Garantía y Fomento de Turismo (FOGATUR), habiéndose encargado de su manejo a Nacional Financiera, S.A., con el objeto de otorgar créditos para estimular la inversión turística nacional.

Por contrato de fideicomiso de fecha 22 de mayo de 1969 y a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Banco de México, S.A., se constituyó el Fondo de Promoción e Infraestructura Turística (INFRATUR), cuyos objetivos eran los de promoción y realización de obras de infraestructura, relacionados con el programa diseñado por el Gobierno Federal para el desarrollo de nuevos centros turísticos de importancia y la mejora sustancial de otros que habían mostrado su potencialidad como centros de atracción turística.

Con fundamento en la Ley Federal de Fomento al Turismo, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 28 de enero de 1974, fue creado el Fondo Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR) y formalizado mediante contrato de fideicomiso el día 29 de marzo del mismo año, celebrado entre la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en su carácter de Fideicomitente único del Gobierno Federal y Nacional Financiera, S.A., como fiduciaria, fusionándose de esta forma los dos fideicomisos mencionados.

De acuerdo a lo establecido en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, FONATUR forma parte del sector público paraestatal y cuenta con un Comité Técnico, que estudia y aprueba los programas y acciones del Fideicomiso. Por Decreto Presidencial del 22 de febrero de 2001, FONATUR se encuentra bajo la coordinación sectorial de la Secretaría de Turismo y ajusta sus acciones al Plan Nacional de Desarrollo y al Programa Nacional de Turismo. La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y la Ley Federal de Turismo, son los ordenamientos jurídicos principales que regulan a FONATUR” (FONATUR, 2010).

Con la creación de FONATUR y la SECTUR en 1974 se inicia una nueva etapa, la cuarta etapa de desarrollo turístico planificado de sol y playa en México en nuestra cronología. De tal suerte, FONATUR tomará el papel de la instancia ejecutiva de los planes de desarrollo nacionales; la SECTUR será la institución legislativa y representativa del Gobierno Federal en temas de desarrollo turístico; y el Banco de México aportará los recursos para la financiación de los proyectos a través de NAFIN.

FONATUR como institución de desarrollo y fomento desempeña tres funciones. En primer término, funge como asesor, puede evaluar y orientar la inversión en proyectos turísticos. En segundo lugar, puede actuar como banco aval para otorgar garantías sobre préstamos concedidos por otras instituciones de crédito y puede conceder créditos directamente o celebrar operaciones de descuento como banca intermediaria y en tercer lugar, puede actuar como desarrollador o como inversor directo en empresas con actividades turísticas.

FONATUR ha encauzado sus primeros esfuerzos en el desarrollo, la construcción y la administración de cinco centros turísticos, que han sido llamados Centros Integralmente Planeados (CCIIPP). Los emplazamientos han sido escogidos en función de las dificultades económicas de la región, el nivel de abandono que sufrían y la falta de alternativas. (FONATUR, 2006:21).

A nivel mundial, la planificación de centros turísticos integrales se ha llevado a cabo para reducir los inconvenientes del desarrollo desordenado e incontrolado de centros turísticos y regiones. En México, el caso de Acapulco en los 1960 ya lo había puesto de manifiesto, por lo cual se escogen playas con incipiente número de población para iniciar la actuación de FONATUR.

Para evaluar la factibilidad de convertir una playa desierta, en un destino turístico, FONATUR ha elaborado un protocolo en el que se consideran una serie de variables: la situación jurídica de la tierra, la dotación de agua potable y suministro de energía eléctrica, el clima, con especial atención al asoleamiento, el nivel de mareas, la distribución y fuerza de los vientos, la frecuencia de las fenómenos naturales catastróficos, como sismos, huracanes e inundaciones, el tipo de suelo, las vías de comunicación, los medios de transporte, los núcleos de población próximos, el nivel socioeconómico de la población y las alternativas de abastecimiento de bienes y servicios (FONATUR, 2006:20); asimismo, los atractivos culturales y naturales próximos como recursos turísticos a explotar.

En estos cinco CCIIPP, FONATUR ha detonado el desarrollo económico y social de las regiones; además ha fungido como catalizador del proceso de desarrollo en muchas de sus etapas; asimismo ha brindado apoyo a los gobiernos locales y ha subsidiado la inversión privada. Hoy en día FONATUR funciona como un gestor en acciones que incluyen solicitud y garantía de fondos a la banca de desarrollo, adquisición de tierra, diseño y construcción de infraestructura, promoción comercial de lotes urbanizados e integración de recursos para finiquitar deuda pública.

La planificación de los cinco CCIIPP, Cancún, Los Cabos, Ixtapa, Huatulco y Loreto, se encuentra plasmada en forma de los planes directores o también llamados planes “maestros” propios del planeamiento británico. Estos planes directores constan de un plano de zonificación en el cual se plasman las intenciones de desarrollo de un sitio por medio de la asignación de usos de suelo, densidades de construcción, entre muchas otras características y se complementan con una memoria descriptiva.

En la figura 8 se ubican los cinco CCIIPP desarrollados por FONATUR y la ciudad de México, con cual se puede constatar que los CCIIPP se encuentran en los puntos mas distantes al centro del país y que con su desarrollo se pretendía integrar las regiones mas apartadas de México.

Los planes directores de cada uno de estos centros se han basado en estudios de factibilidad que fijan determinadas expectativas de crecimiento. Posiblemente por ser un campo inexplorado por muchos países y no encontrarse precedente en la creación de ciudades turísticas exnovo tanto en el ámbito nacional mexicano como en el internacional, los planes directores de estos centros se han elaborado en base a expectativas de crecimiento determinadas por las organizaciones patrocinadoras y el mismo Gobierno mexicano.

Cancún e Ixtapa comenzaron su construcción en 1970 y entraron en operación en 1974. En Los Cabos y Loreto se iniciaron obras de construcción en 1972 y empezaron a operar en 1976 y 1978, respectivamente. Huatulco empezó a edificarse en 1982 y entró en funcionamiento en 1984 (FONATUR, 2006: 21).

En la práctica se han encontrado diferencias notables en el ritmo de crecimiento y nivel de desarrollo de cada CIP. Al encontrarse ubicados en distintos puntos del litoral mexicano, la gestación y desarrollo de cada uno de estos centros ha representado retos de muy distinta naturaleza. Dos de esos centros, Cancún y Los Cabos, han mostrado un desarrollo económico exitoso y un crecimiento social sostenido; los otros, Ixtapa, Loreto y Huatulco no tienen el mismo grado de desarrollo. Lo que si que es evidente y puede afirmarse es que hoy en día algunos de estos centros han alcanzado tasas de crecimiento más altas que el promedio nacional.

A 35 años de haber comenzado operaciones FONATUR reporta que ha invertido 2.216,59 millones de dólares que han desencadenado la inversión privada de 15.000 millones de dólares en los CCIIPP. 2 de cada 5 unidades de alojamiento para el turismo de sol y playa del país, se encuentran ubicados en los CCIIPP. Al finalizar el 2005, 54% de las divisas gastadas en México por visitantes internacionales se realizaron en los CCIIPP. Asimismo se han generado 172.000 empleos de los cuales 51.000 son directos y el resto, indirectos (FONATUR, 2006:17).

El proceso de planificación que ha desarrollado FONATUR es multidisciplinario y apegado a las buenas prácticas de planificación turística de la OMT (OMT, 2001; Gunn, 1994; Inskeep, 1991; Pearce,1989). La metodología de planificación que ha desarrollado FONATUR se ha calificado como integral en dos sentidos. En primer lugar porque sus proyectos se basan en estudios de factibilidad económica, física, medioambiental y social. En segundo, porque se circunscribe al marco político de objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, los planes estatales y los municipales (FONATUR, 1982).

Dentro de los propósitos que FONATUR ha adoptado como propios se encuentran, por un lado, las intenciones del Gobierno Federal y de la SECTUR por procurar el bienestar social y el progreso nacional; y por el otro, los objetivos de recuperación de fondos invertidos del Banco de México y del Banco Interamericano de Desarrollo.

El proceso de planificación urbana y turística de FONATUR se complementa con la retroalimentación de la actividad de estadística del crecimiento social y económico a través de los censos y otros estudios del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), de la SECTUR y del propio FONATUR.

A partir de 2001 se hace notar la diversificación de proyectos turísticos desarrollados por FONATUR (FONATUR, 2006). FONATUR ha abierto su espectro como fondo de fomento y asistencia técnica a las autoridades locales en materia de turismo no solamente hacia el turismo de sol y playa, sino al de montaña y al de ciudades históricas y patrimoniales. Además se ha visto un cambio en la participación como agencia de fomento al desarrollo basado más en la coordinación de partes, que en la ejecución de obras y proyectos.

FONATUR (2006:18) explica que ante los nuevos retos que México enfrentaba a inicios de 2001 en su desarrollo económico, el Gobierno “encomendó a FONATUR la misión de potenciar sus recursos y de ampliar su radio de acción a todo el ámbito nacional”. Para esto, continua explicando que FONATUR “comenzó a impulsar de manera decidida una nueva generación de proyectos turísticos de alcance regional e importancia nacional, orientados a los segmentos de rápido crecimiento y cuya demanda todavía se encuentra poco atendida en el país”.

De tal suerte el papel de FONATUR se ha redefinido en función de las condiciones financieras y políticas en el país y el mundo. “Actualmente ya no se dispone de los recursos y los créditos otorgados por la banca internacional con que antes se contaba” (Ídem: 18). Ante el nuevo panorama, la factibilidad de desarrollo recae en gran medida en la coordinación entre la Federación, los gobiernos estatales, municipales y el empresariado. Es así como se ha “redefinido” a los CCIIPP a partir de tres circunstancias: “un nuevo esquema de integración más horizontal y menos centralizado, el redimensionamiento de su tamaño y un mayor aprovechamiento de la capacidad instalada de su región (Ídem: 19).

De tal suerte se observa la participación en proyectos puntuales en lugares con clara y madura vocación turística, que pueden desencadenar el desarrollo regional, lo que se conoce como “acupuntura” o proyecto “detonador” de desarrollo en la planificación urbana y regional de sitios turísticos consolidados. Este puede ser el caso del nuevo desarrollo turístico en la costa de Nayarit, al norte de Puerto Vallarta, Jalisco. Sin embargo, estos temas están enunciados brevemente en este capitulo, ya que podrían ser desarrollados en otros debates a mayor profundidad (Aldape-Pérez, 2008).

Hoy en día FONATUR tiene presencia en 27 entidades federativas en donde además de promover y consolidar los CCIIPP originales, “impulsa dos grandes proyectos regionales (Mar de Cortes y Nayarit), apoya el reordenamiento de tres zonas turísticas prioritarias para el país (Corredores Cancún-Riviera Maya, Bahía Banderas y Zona Metropolitana de Acapulco)” (FONATUR, 2006:19), además orienta la planeacion y desarrollo de una amplia cartera de diversos proyectos costeros y centros turísticos.