1. La organización gubernamental

En este apartado se explicarán los hechos que han marcado las directrices jurídicas en las políticas turísticas. Se puede apreciar que el turismo como actividad económica irá incrementándose y en consecuencia, tomará un peso político considerable hasta finalmente institucionalizarse en la condición de una Secretaría de Estado en 1974.

El estudio de la política de desarrollo turístico en México, desde el final de la Revolución Mexicana hasta nuestros días, se ha dividido en cinco etapas. Fijaremos las primeras tres etapas partiendo de la clasificación de Ramírez (1981:1-8), quien divide los antecedentes históricos del turismo en México de la siguiente manera: la primera etapa de 1920 a 1940; la segunda, de 1941 a 1958 y la tercera, de 1959 a 1974. A esta clasificación se le añaden dos posibles etapas más de desarrollo turístico que proponemos a continuación.

La cuarta etapa abarca de 1974 a 2001, en ella destaca la actuación de la Secretaría de Turismo (SECTUR), del Fondo Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR) y el desarrollo de los Centros Integralmente Planeados (CCIIPP), que será explicada en mayor detalle en el apartado de los antecedentes financieros del turismo; y por último, a juzgar los recientes cambios en las decisiones políticas dentro de FONATUR (FONATUR, 2006) y las intenciones del Gobierno Federal con respecto a la reestructuración de FONATUR y la reducción de la SECTUR, surge la posibilidad que a partir del 2001 se inició una quinta etapa.

Primera etapa: el turismo extranjero

En la primera etapa de 1920 a 1940 se asientan una serie de principios relativos a la diferenciación entre los movimientos migratorios internacionales permanentes y temporales. Destacó este periodo, la ausencia del turismo nacional, puesto que las primeras corrientes turísticas en México son de extranjeros.

Por lo tanto, los primeros esfuerzos políticos y los nuevos términos jurídicos tienen que ver con la diferenciación de los movimientos de migración extranjera permanente al país y el turismo como un movimiento distinto al de migración. Esto se puede apreciar en la promulgación de la Ley de Migración, el 15 de enero de 1926, la cual define por primera vez al turista como aquel extranjero que visita la República Mexicana por recreo durante un período no mayor a seis meses (Ramírez, 1981:1-8).

Para el fin de la década de 1920, se hace evidente la necesidad de conjuntar la participación del sector público y la iniciativa privada para el desarrollo turístico nacional. Con este fin, el 6 de julio de 1929 es creada la Comisión Mixta Pro-Turismo, la cual sería presidida por el titular de la Secretaría de Gobernación (Idem:1-8).

El turismo como actividad económica va tomando fuerza y cada vez se van integrando más actores en la escena turística a nivel nacional. El 30 de agosto de 1930 es promulgada la Ley Orgánica de la Comisión Nacional de Turismo que precisa de los esfuerzos públicos y privados para impulsar el turismo. Durante un breve lapso de dos años de 1932 a 1934, se cambió el criterio legislativo al otorgar a la Secretaría de Economía Nacional las atribuciones legislativas que en materia de turismo habían correspondido hasta entonces, a la Secretaría de Gobernación. Sin embargo, en 1934 el sector turismo vuelve a manos de la Secretaría de Gobernación (Ibidem).

Del 1935 a 1939, se puede apreciar que la creciente complejidad en las actividades relacionadas con el turismo, requieren mayor atención de grupos especializados en la materia. Por ejemplo, el 3 de mayo de 1935 se creó la Comisión Nacional de Turismo integrada por el Comité Ejecutivo, el Consejo Patrocinador y el Consejo Consultivo. Diversas actividades relacionadas con el turismo como son la propaganda turística y la vigilancia de los servicios fundamentales son cedidas a la Dirección General de Población de la Secretaría de Gobernación (ibidem).

En 1938 se inicia el movimiento de organizaciones privadas que fomentan el turismo. Buenos empleos de organizaciones son el Club de Viajes de Petróleos Mexicanos (PEMEX) y la Asociación Mexicana de Agencias de Viajes, así como la divulgación de México en el extranjero. En 1939 se funda la Asociación Mexicana de Turismo, institución decana en el ramo (ibidem).

Segunda etapa: Acapulco

El periodo de 1941 a 1958 se encuentra marcado por la Segunda Guerra Mundial. Durante esta guerra, de 1939 a 1945, se percibe un estancamiento de la actividad turística. No obstante, al finalizar la contienda, México se incorpora al mercado del turismo recreativo de sol y playa para los EEUU constituyéndose como una de las principales actividades de la economía nacional mexicana (FONATUR, 1988:8). Al mismo tiempo se observa que esta etapa se caracterizó por la incorporación de la población nacional en la práctica turística, lo que se podrá constatar en el caso de Acapulco, Estado de Guerrero.

Acapulco había sido desde los años 1920, el destino turístico más frecuentado por los habitantes del Distrito Federal, a pesar de que el recorrido por carretera tomaba aproximadamente 10 horas. Con la construcción de la autopista México-Acapulco entre 1946-1952, se promovió el flujo del empresariado mexicano y de las clases medias de la Ciudad de México (FONATUR, 1988:8).

Además, en el mismo período, con la urbanización en la zona más antigua del puerto de Acapulco, se incentivó la construcción de hoteles y servicios sobre la avenida costera Miguel Alemán; por su parte, la construcción de un nuevo aeropuerto internacional fuera de la Bahía atrajo un flujo de artistas norteamericanos y poco después, artistas nacionales y público en general (ídem).

Cabe señalar que Acapulco es el desarrollo turístico por medio del cual el Gobierno Federal se aproxima por primera vez a temas relacionados con la planificación urbana y el impacto regional. Acapulco ha traído una mezcla de turistas tanto nacionales como extranjeros que lo ha llevado a un éxito tal que ha sobrepasado las expectativas de desarrollo de principios de los 1960. El Gobierno Federal encuentra que el desarrollo turístico en Acapulco, si bien ha traído desarrollo económico y social para los habitantes e inversores, ha traído también migración de las regiones circundantes y sobrepoblación al puerto, ocupación irregular de terrenos sin servicios públicos y contaminación ambiental.

Durante esta segunda etapa se crean dos organizaciones a favor del turismo. Por un lado, la Comisión Nacional del Turismo, creada el 25 de noviembre de 1947 y constituida por ley por el Consejo Nacional y por el Comité Ejecutivo. En aquella ley se establece una mayor intervención del Estado en empresas privadas dedicadas a prestar servicios turísticos. Por el otro, el 14 de noviembre de 1956 se crea el Fondo de Garantía y Fomento al Turismo (FOGATUR) con el objetivo de estudiar y desarrollar centros turísticos en México y estimular la afluencia turística nacional y extranjera, así como el fomento y desarrollo de las empresas y actividades turísticas auxiliándolas en sus necesidades económicas (Ramírez, 1981:1-8).

Tercera etapa: el marco normativo

La etapa de 1959 a 1974 se caracterizó por la elaboración del marco legislativo que ha dado sustento a la actividad turística nacional y el crecimiento y fortalecimiento de las instituciones turísticas. El 31 de diciembre de 1958 se publicó la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, en el artículo 18, se definen las atribuciones del Departamento de Turismo de nueva creación, dependiendo directamente del Ejecutivo Federal (SECTUR, 2009). También se creó el Consejo Nacional de Turismo el 8 de diciembre de 1961, que tiene la función técnica y especializada en asesoría, planificación y promoción del Estado mexicano y el Instituto Mexicano de Investigaciones Turísticas, el 5 de diciembre de 1962, en la condición de organismo técnico encargado de realizar estudios socio-económicos sobre el fenómeno turístico.

Dentro de este periodo se promulgó la Ley Federal de Turismo, el 1 de marzo de 1961, la cual establece las bases jurídicas para su desarrollo. Asimismo se expidieron diversos reglamentos como: el Reglamento Interior del Departamento de Turismo, el 16 de diciembre de 1965, el cual regula el funcionamiento del turismo nacional; el Reglamento de Guías de Turistas, Guías Chóferes y similares, el 14 de agosto de 1967 y el Reglamento de Agencias de Viajes, el 10 de octubre de 1969 (Ramírez, 1981:1-8).

Cabe mencionar que tras el cierre de los centros turísticos y recreativos en Cuba después de la Revolución Cubana en 1959 y la instauración del régimen castrista, se puede haber despertado el interés de atraer el flujo turístico norteamericano hacia México. Apunta FONATUR que en 1969, “Tras la desaparición de Cuba del mapa turístico, un grupo de islas se apresuró a llenar el vacío. Bahamas, Puerto Rico, Jamaica, las Islas Vírgenes, incluso centros diminutos como Martinica, Guadaloupe, Saint George o Aruba, competían por un flujo turístico que alcanzaba 4 millones de visitantes al año” (FONATUR, 1988:20). Sin embargo, “México estaba a la zaga” (ídem: 20).

Afirma el Banco de México que en 1969 “México no tenía presencia en el Caribe. A pesar de sus 1.600 kilómetros de litoral, existía una marcada debilidad en todos los órdenes (demográfico, económico, estratégico) en franco contraste con lo que estaba ocurriendo en otros puntos del área” (Ibidem).De ahí que el éxito económico del turismo ya evidente en México en los años 1960 en el caso de Acapulco, pero incipiente en la Península de Yucatán, lleve, a finales de los 60, al Gobierno Federal a fijar su atención en el turismo de sol y playa y cifrar en esta actividad grandes esperanzas de desarrollo turístico en la Península de Yucatán.

El 28 de enero de 1974, en la Ley de Fomento al Turismo, se establecen como los objetivos constitutivos del turismo: incorporar al desarrollo nacional de núcleos de población marginados, abatir desequilibrios regionales y aumentar el número de visitantes y el tiempo de estancia en el país, establecer los principios de coordinación y programación entre las dependencias del Gobierno Federal que participan en la promoción y el fomento de las actividades turísticas, así como promover el intercambio cultural de la población y coadyuvar a la integración de los habitantes del país, concediendo especial atención al desarrollo del turismo popular, que dentro de la ley se denominará Turismo Social (Ramírez, 1981, p. 1-8). En correspondencia con dicho ordenamiento, “el 27 de diciembre se publicó el decreto que elevó a rango de Secretaría de Estado al Departamento de Turismo, otorgándole una mayor estructura capaz de atender sus nuevas atribuciones, así como mayores recursos presupuestales, destinados a la planeación y desarrollo de la actividad turística” (SECTUR, 2009).

Resumamos la evolución de la Secretaría de Turismo desde sus inicios. El 25 de noviembre de 1947 la Secretaría de Gobernación creó una Comisión Nacional de Turismo; al ir creciendo, se formó el Departamento de Turismo, el 31 de diciembre de 1949; departamento que, en 1958, dio paso al Departamento Autónomo de Turismo todavía en el seno de la Secretaría de Gobernación y finalmente se constituyó en una nueva Secretaría de Estado, la Secretaría de Turismo (SECTUR), autónoma, con atribuciones específicas y mayores recursos presupuestales desde el 27 de diciembre de 1974 (Ramírez, 1981; SECTUR, 2009).