4.2.4 Los resultados obtenidos de las reformas y sus lecciones

En América Latina los procesos de reforma del sector eléctrico fueron importantes, intensos y en un corto plazo. La mayoría de ellos se realizaron en la década de 1990, eso se muestra con claridad en la tabla 4.1. Precisamente en esta región es donde los resultados en términos generales obtenidos no han llenado las expectativas que se tenían. Por lo cual, en ciertos casos algunos sectores preocupados y afectados por las reformas han planteado una vuelta atrás a los procesos. Por otra parte, se han llevado a cabo intervenciones de sistemas eléctricos que se consideraban se habían diseñado bien y que por un tiempo dieron muestras positivas, como el caso argentino, el cual debido a diferentes factores ha sido intervenido y el caso de El Salvador en el cual se aplicó un modelo ortodoxo que ha requerido de ajustes importantes.

Los resultados en el ámbito internacional de estos procesos han sido ambiguos, se indican una serie de condiciones y características para que efectivamente los mercados mejoren la asignación de recursos y que los consumidores finales logren beneficios efectivos. Seguidamente se analizan las principales áreas que han estado sujetas a discusión en el sector eléctrico en aquellos países que han realizado una reforma.

a. La importancia del marco institucional:

Se ha podido apreciar que en los casos en donde no han existido las condiciones y los marcos regulatorios han sido insuficientes, se ha dado concentración del poder en los mercados, lo cual ha llevado a manipulaciones de precios para obtener mayores ganancias por parte de los agentes económicos (López, 1999; Bazan, 2004).

Para Besant (2006) en un estudio realizado para el Banco Mundial sobre las reformas en el sector eléctrico en países en desarrollo indica que los resultados de las reformas están influenciados altamente por las condiciones existentes previamente. Dentro de ello los aspectos económicos e institucionales prevalecientes en los países sujetos a la reforma son elementos que inciden en los resultados obtenidos. Además como elementos que han limitado la competencia en los países en desarrollo indica los siguientes:

 La falta de respeto por los derechos de propiedad y obligaciones de los contratos existentes, orden de despachos por méritos de la capacidad de generación existente y la revisión de las tarifas contratadas.

 Unido a lo anterior se indican la falta de un marco legal para la resolución rápida de disputas de forma competente, así como de mecanismos que apliquen las decisiones de las Cortes de Justicia y arbitrajes de aspectos relacionados con los derechos de propiedad y otros aspectos.

 Debido a las limitaciones y no cumplimiento de los contratos, al sistema de definición de las tarifas y otros aspectos, una gran cantidad de empresas distribuidoras han tenido problemas para pagar a las empresas generadoras, lo cual afecta el ambiente empresarial y la disposición para el desarrollo de proyectos de generación.

 Debido a las oscilaciones de los precios cuando se tiene un mercado competitivo, los tomadores de decisión en el ámbito político han tenido poca tolerancia hacia esas modificaciones, por los efectos políticos y sociales.

 Se indica la falta de desarrollo de mercados de capital domésticos en los países en desarrollo que han realizado reformas, que han limitado el acceso al financiamiento para el desarrollo de proyectos de generación eléctrica grandes.

Esto muestra una falta de un marco institucional, expresado en normas, reglas y organizaciones con capacidad de gestión para cumplir lo establecido o modificarlo oportunamente.

Pollitt (2005) dentro de las conclusiones principales de un estudio para Argentina indica que es un caso exitoso que combina lo realizado en Chile y Gran Bretaña. Según este autor es el lugar en donde se dio menos concentración del mercado, opera la oferta y la demanda, disminuyen los precios, aumenta la productividad y se realizan inversiones. Se presentaron problemas en la transmisión por influencia política en la regulación, lo cual generó una innecesaria incertidumbre. Se requería de intervención del gobierno para establecer un precio base a partir del cual el mercado iniciara su función, además de que era necesario establecer regulaciones ambientales, las cuales no se habían establecido. Vale la pena indicar que el estudio fue realizado antes de que dicho sector fuera intervenido, debido entre otras razones a la inestabilidad macroeconómica de la economía argentina, proceso que continúa en la actualidad (Pollitt, 2005).

La buena regulación, autoridades independientes y un alto grado de transparencia son condiciones básicas para que los modelos de competencia en un mercado vayan eliminando el poder que algunos productores o actores del sistema eléctrico pueden lograr. El sistema que funciona por las señales del mercado, la producción de electricidad, se toman por decisiones de índole financiero y no económica o ambiental de no mediar la aplicación de instrumentos de política fuera del mercado. (López, 1999)

En un estudio de la CEPAL en Chile posterior a la crisis energética de finales de la década de 1990, se indica que además de los factores de contingencia como fue la sequía, se evidenciaron problemas de insuficiencias del modelo eléctrico chileno, algunos de los más relevantes son:(Rosas, 1999)

 La ausencia de un marco legal e institucional adecuado a las características que exhibe el desarrollo de la industria de ese país.

 La debilidad orgánica de las entidades del Estado encargadas tanto de definir como de implementar las políticas energéticas, como de regular y fiscalizar las actividades del sector.

 La carencia de una política energética de largo plazo que vaya más allá del objetivo único de minimizar los costos de generación.

b. Los resultados del mercado como asignador de los recursos:

Han quedado pendientes temas importantes con la ejecución de los procesos de reforma. Por una parte, los mercados han sido incapaces de brindar señales adecuadas para la producción de electricidad con fuentes renovables y limpias; por el contrario ha habido una tendencia hacia la producción con fuentes fósiles (Pollitt, 2005).

Los resultados obtenidos han sido contradictorios, se han apreciado debilidades en los marcos regulatorios debido a las características e imperfecciones de los mercados, han llevado a formas oligopólicas colusivas y la producción con fuentes energéticas fósiles, las cuales son por lo general las que proveen de energía firme que permite precisamente obtener ventajas en los mercados de corto plazo, al tener una disponibilidad casi inmediata (López, 1999; Bazan, 2003).

Dentro de los elementos que han limitado la competencia para el funcionamiento de los mercados en los países en desarrollo se señalan: (Besant, 2006)

 Se ha dado una tendencia a tener una insuficiente capacidad de generación que cubra los crecimientos de la demanda que permita la seguridad de suministro y aumento del acceso de electricidad.

 El poder regular mercados con una combinación de fuentes térmicas e hidroeléctricas ha sido especialmente más difícil, que otros sistemas.

 El control del abuso de empresas que tienen un poder de mercado importante ha sido difícil, incidiendo en los precios.

 Las reformas se han llevado a cabo en países en donde el tamaño del mercado es pequeño para soportar un número viable de vendedores y para cumplir con los requerimientos básicos para el desarrollo de un mercado eléctrico competitivo.

 El inadecuado desarrollo de la capacidad del sistema de transmisión de electricidad y del sistema de control de electricidad para administrar sistemas eléctricos más complejos dados los flujos de electricidad que se dan en un mercado competitivo.

 En términos generales en muchos países que se han llevado a cabo reformas ha faltado diversificación de fuentes energéticas para generar electricidad y ofrecerlas en los mercados para que se dé una competencia entre estas.

Un elemento de gran importancia de considerar es el tamaño del sistema eléctrico sujeto a reformas, ya que esto limita el número y dinámica de un posible mercado competitivo, al respecto se indica:

El tamaño reducido de los mercados, el riesgo país y el comportamiento estratégico de los grandes inversionistas hacen difícil alcanzar el mínimo de competidores necesario para que el mercado sea competitivo. Al aumentar la competencia que mantiene los precios bajos, aumenta también el riesgo de los inversionistas y se pierde la estabilidad que generalmente buscan quienes financian los proyectos de infraestructura. (Millán, 2006: 64)

Por su parte, es de gran relevancia el considerar el hecho de que en los países donde se han llevado a cabo procesos de reforma y se ha consolidado el mercado como elemento de decisión para las inversiones, ha predominado el establecimiento de plantas de generación eléctrica con fuentes fósiles. El mercado tiende a dar señales de corto plazo y bajo una perspectiva más financiera que económica, tendiendo los sistemas eléctricos reformados hacia la producción con fuentes fósiles. Este hecho ha llevado consigo tres problemas fundamentales:

a. Por una parte, los efectos ambientales negativos por las emisiones de contaminantes se han incrementado, sin que la externalidad negativa haya sido internalizada.

b. Ha llevado a que los países tengan que asignar más divisas para la compra de derivados del petróleo en el caso de que no tengan y exploten el petróleo.

c. Los sistemas eléctricos en las reformas tienen mecanismos ágiles para trasladar los aumentos en sus costos de producción a los clientes, lo cual ha llevado en los últimos años a crisis en varios países que realizaron reformas ortodoxas. Lo anterior por cuanto tienen en muchos casos una generación eléctrica con un alto componente de combustibles fósiles, lo cual es posible transferirlo rápidamente a los clientes, con el agravante de que los combustibles fósiles tienen un alto peso dentro la estructura de costos de los sistemas eléctricos, llevando en muchos de los casos a que la población de más bajos ingresos no pueda pagar la factura eléctrica.

c. Las consecuencias sobre las fuentes renovables:

El reto que tienen los sectores eléctricos que han llevado a cabo reformas en donde el mercado tiene preponderancia, es cómo crear las condiciones para que las fuentes renovables puedan tener posibilidad de competir y tener una mayor participación en la generación eléctrica. En el caso de Costa Rica el problema que se plantea es cómo mantener la producción con fuentes renovables existentes en un entorno internacional y un proceso de reforma que no pareciera crear las condiciones para ello.

La experiencia de varios países al llevar a cabo procesos de reforma, incluidos países desarrollados es que al operar el mercado como asignador de las inversiones en plantas de generación eléctrica, ha prevalecido el establecimiento de plantas de generación con fuentes no renovables. Dentro de las razones está el menor costo de construcción y menos riesgos; por otra parte, pese a que se tienen costos de operación más altos, éstos han sido transferidos a los clientes . Otra razón importante, es que las fuentes fósiles pueden producir energía firme, lo cual da ventaja en los mercados de corto plazo (López, 1999), propios de los sectores eléctricos que han llevado a cabo procesos de reforma.

La pregunta fundamental es por tanto: ¿”cuánto” efectivamente podrán bajar sus costos las renovables y “en cuánto tiempo”?

La sensación es que hoy, es sólo por medio de la incorporación de i) la nueva “palanca económica” ofrecida por el mercado global de las emisiones de carbono; ii) la estimación económica y la internalización de los beneficios reales (sociales, ambientales, estratégicos) de la aplicación de las renovables. iii) el diseño de novedosos esquemas de financiamiento de proyectos; iv) La adopción de unos adecuados mecanismos de transferencia tecnológica y de conocimiento (“expertise”) por medio de una acción eficiente y coordinada, a nivel regional, de la cooperación internacional, que las energías renovables podrán crearse un espacio efectivo y sostenido en el mercado eléctrico. (CEPAL, 2004:21)

Las reformas han llevado a la producción con fuentes fósiles, desabastecimiento en algunos casos y aumento de precios de la electricidad en otros casos. Sin embargo, según otros, ha permitido que las inversiones en este subsector hayan sido realizadas por empresas privadas transnacionales, por medio de la inversión extranjera directa efectuada en los países, así como por el hecho de que se disminuye el tamaño del Estado y las necesidades de financiamiento de estas actividades.

d. La consideración de la solidaridad social:

Por otra parte, los procesos de reforma en América Latina han producido efectos negativos sobre la solidaridad social que han llevado a aumentar las desigualdades sociales, lo cual se ha convertido en un elemento central a solucionar en los procesos de reforma (Estache y otros, 2002).

En el caso en que la reforma ha considerado los bajos niveles de ingreso de la población por medio de subsidios de parte de la Hacienda Pública se encuentra con las restricciones de recursos del Estado. La aplicación de subsidios por medio de los recursos del gobierno central muestra un gran problema para los países, pues generalmente se tiene desequilibrios fiscales, siendo los pagos por subsidios uno de los primeros rubros de gastos en tratar de disminuir ante restricciones de recursos.

Con respecto a la ampliación de la cobertura eléctrica en el caso de Nicaragua en donde se ha aplicado un modelo ideal desde el punto de vista de la teoría, Dussán (2004) indica: ”Las empresas de distribución privada no tienen incentivos para aumentar la cobertura pues la tarifa a usuarios con consumos bajos está subsidiada y no cubre los costos incrementales de desarrollo” (Dussán, 2004, 30)

e. Los aspectos socio ambientales en los sectores eléctricos reformados:

Un estudio realizado por World Resources Institute (WRI), con base en el análisis de casos en seis países en desarrollo, concluye que para servir al fin público las reformas en el sector eléctrico se precisan sistemas regulatorios fuertes, que tomen en cuenta una variedad de factores sociales y ambientales. El estudio denominado “Política energética: Equidad y ambiente en la reforma de la electricidad”, fue publicado en junio 2006. El principal autor fue Navros Dubash, quien indica que dentro de los sistemas reformados la integración de la planificación de aspectos ambientales son muy escasos al igual que ha estado comúnmente ausente las necesidades de los pobres.

Para Dubash (2006) las reformas deben reorientarse para que los beneficios sociales y ambientales no sean olvidados en la carrera hacia una visión de mercado del sector de la energía eléctrica. Enfatiza que la reestructuración del sector eléctrico es un ejemplo de cómo la globalización financiera ha promovido vías de desarrollo basadas en estrechas consideraciones económicas:

”El interés público depende de que los planificadores de políticas tengan la suficiente visión de largo plazo para guiar la globalización hacia resultados sociales y ambientales positivos”

f. La propiedad y la organización de los sistemas eléctricos:

Un tema de especial relevancia para la discusión para el caso de Costa Rica es la necesidad de la desintegración vertical de las empresas, al respecto Millán indica:

No obstante, ese no es el caso de los países pequeños en los cuales las economías de escala pueden ser significativas y pocos los beneficios que se derivan de la competencia en comparación con las pérdidas de economías de escala y diversificación. En estos casos, puede ser beneficioso mantener la integración vertical, al menos por ahora. (Millán, 2006: 67)

Otro elemento indicado por algunos críticos es el hecho de que la inversión extranjera lo que ha hecho es comprar a precios bajos empresas o plantas ya existentes y no han efectuado inversiones para ampliar la infraestructura eléctrica, algo necesario, pero que implica riesgos constructivos, climatológicos, ambientales y sociopolíticos.

g. Los mercados mayoristas:

Quizás el aspecto central de las reformas de los sectores eléctricos son los mercados mayoristas. Se ha tenido mucho optimismo en su aplicación, pero los resultados han brindado una serie de enseñanzas y problemas que han llevado a configurar diferentes soluciones en los países. Dentro de los principales problemas están: (Millán, 2006)

a. La dificultad de contar con diseños del mercado que sean adecuados al contexto del país y de sus objetivos para con el sector eléctrico.

b. Se ha tendido a que uno o varios agentes económicos logren un ejercicio de poder de mercado para sus beneficios.

c. Las señales económicas para mantener las inversiones que aseguren el suministro no han sido las mejores.

d. Ha resultado difícil el valorar y pagar servicios auxiliares de gran importancia para los sistemas eléctricos.

e. El manejo de la congestión de la red de transmisión eléctrica ha sido uno de los problemas difíciles de solucionar.

Las características de las reglas del juego en el diseño de la reforma en los mercados mayoristas pueden favorecer la especulación, el poder de mercado de los agentes, y el traslado a los clientes finales de los costos de forma automática, lo cual se ha dado en muchos casos de los sectores eléctricos reformados.

En general los procesos de reforma tienen que definir los precios de la electricidad en mercados mayoristas. La siguiente cita ilustra el caso brasileño:

“La creciente inflación brasileña está ayudando a las empresas de energía a desafiar el hundimiento del mercado de valores brasileño que lleva un mes, en tanto los precios mayoristas que contribuyen a establecer las tarifas eléctricas trepan a dos veces el ritmo de los costos para el consumidor. Las empresas de energía, cuyos contratos de electricidad están vinculados con la más amplia medida de inflación de Brasil, el índice IGP-M, subieron 3,9% en el pasado mes, al tiempo que todos los otros sectores caían por versiones de que el banco central seguiría elevando las tasas de interés.” (La República, 24-06-2008, página 13)

En general uno de los aspectos pendientes en los sistemas eléctricos reformados son los diseños de los mercados mayoristas que efectivamente lleven a una optimización del uso de los recursos que beneficie a los clientes.

h. Síntesis de las principales lecciones de los procesos de reforma:

Dentro de los problemas encontrados según el tipo de diseño de las reformas y la realidad de cada país están los siguientes:

a. Se ha indicado que el mercado eléctrico por sí solo es insuficiente para propiciar las inversiones en proyectos de generación eléctrica con fuentes renovables, situación que enfrentan la mayoría de países que han llevado a cabo procesos de reforma. (CEPAL, 2004)

b. La solidaridad social hacia los sectores de menos ingresos no se ha dado adecuadamente en los países en donde se han llevado a cabo reformas, lo cual se evidencia por lo general en tarifas elevadas, dificultades de acceso y las zonas que no son rentables no han sido cubiertas.

c. Estos aspectos plantean un problema serio al proceso de las reformas en el sector eléctrico, lo cual ha sido aún más grave en la mayoría de los países en vías de desarrollo debido a la falta de capacidad de las organizaciones, no cumplimiento de la normativa e influencia política e intereses económicos en la toma de decisiones.

El estudio Bazán (2003) establece dentro de sus conclusiones los siguientes aspectos:

• Se puede observar que la competencia (imperfecta) entre las empresas eléctricas depende en gran medida de las reglas de acceso a las redes de transmisión y distribución que se adopten tras la reforma, y de que en el sistema no se presenten problemas de congestión, es decir, que el sector cuente con suficiente capacidad para realizar los intercambios de electricidad entre regiones distantes.

• Señala que si se realiza la reforma del sector eléctrico sin cuidar el correcto diseño de los nuevos mecanismos institucionales que gobiernen el acceso a las redes eléctricas y sin adoptar medidas para reducir la elevada concentración heredada del modelo tradicional, no se conseguirá mejorar los resultados del mercado eléctrico respecto del modelo tradicional.

• Por otra parte, indica que si tras la reforma del sector eléctrico no existen ganancias de eficiencia productiva (reducción de costos de producción), los consumidores tendrán que pagar precios más altos por la electricidad consumida respecto a los precios del modelo centralizado. No obstante, si la ganancia de eficiencia productiva es lo suficientemente grande, es posible que se produzcan situaciones donde los precios disminuyan tras la reforma del sector.

En general para que las reformas de mercado en los sistemas eléctricos puedan brindar más beneficios que costos, deben permitir crear mercados competitivos, lo cual está determinado por un conjunto importante de condiciones y características, no fáciles de lograr. Si un sistema eléctrico reformado no puede lograr sistemas competitivos que estimulen fuertemente la eficiencia, es posible que no compensen los beneficios de los sistemas verticalmente integrados y planificados normativamente, como el sistema eléctrico de Costa Rica.

En la sección 4.2 se ha analizado las orientaciones y los resultados de los procesos de reforma llevados a cabo en el ámbito internacional, en especial en países con marcos institucionales similares a los de Costa Rica. En la siguiente sección se presenta de forma general las opciones de reforma que se han planteado, la mayoría de las cuales son similares a las ejecutadas en el ámbito internacional.