2.3 Las redes de actores de políticas públicas

En esta sección se precisarán una serie de conceptos y enfoques para abordar el análisis de las redes de actores de políticas públicas. Seguidamente se presenta su conceptualización y alcance teórico metodológico.

2.3.1 Conceptualización y alcance teórico metodológico de la red de políticas

Un determinado problema o asunto público crea en los actores sociales un grado de interdependencia, cuando una acción pública tiene incidencia positiva o negativamente sobre cada uno de ellos. Algunos actores tratan de incidir para la inclusión en la agenda pública de un determinado aspecto, buscando determinadas soluciones al problema que bajo sus perspectivas se tiene, lo cual implícitamente requiere determinadas soluciones, según sus intereses. Por esto los actores sociales se interesan en las políticas públicas relacionadas con un problema o sector en particular. Por otra parte, el ambiente y el contexto institucional, cultural e histórico influyen en el comportamiento y formas de interacción de los actores sociales en la búsqueda de sus fines.

Las organizaciones y los grupos de interés que se desarrollaron en las condiciones de cierto medio ambiente inhiben la adaptación a las nuevas condiciones del medio ambiente. Esos grupos dan forma a la organización política para que corresponda a sus intereses y usan el sistema para sostener un conjunto de instituciones compatibles con otra época. (March & Olsen, 1997: 60)

Una forma de abordar la formulación de políticas públicas es por medio del enfoque de redes de políticas públicas. Una red de política pública se puede definir como patrones más o menos estables de relaciones sociales entre actores interdependientes, que toman forma alrededor de los problemas o de los programas de políticas (Klijn, 1998).

El análisis por medio de policy networks es una metodología que ha desarrollado su mayor potencial en el análisis de nivel meso y micro, especialmente en el estudio de áreas, sectores y subsectores de políticas públicas. El conocimiento más detallado de la forma como los actores sociales tratan de incidir en las políticas, de su interés, es posible hacerlo de mejor forma a través de redes de políticas. No obstante, requiere de una teoría macro que permita dar explicaciones completas a los procesos sociales bajo estudio (Jordana, 2007).

Los actores sociales interdependientes tratan de usar su poder en las redes para definir orientaciones de política del futuro que sean las mejores para sus intereses, al respecto Mach & Olsen (1997) indican:

Desde una perspectiva institucional, el ejercicio del poder implica moldear la vida social y política: dar forma a la historia, hacer una interpretación de ésta y tener la disposición para aceptarla. Decir que el ejercicio del poder afecta a la historia es suponer que no está ni completamente determinada ni depende enteramente del azar; el control humano es posible. (March & Olsen, 1997: 63)

Lo anterior plantea implícitamente que hay interacción entre los actores públicos y privados para construir su futuro deseado, no existiendo una relación jerárquica y dominante en la elaboración e implementación de políticas por parte de los entes del Estado. Es una relación reciproca de múltiples y en diferentes direcciones, se dan influencias de unos sobre otros, en el proceso de formulación y ejecución de políticas públicas (Jordana, 2007).

Las relaciones entre los actores sociales, los sectores políticos y los poderes del Estado interesados en una política en muchas ocasiones actúan por medio de las redes de política pública. Según Zurbriggen (2006, basada en Rhodes, 1997) las redes de políticas públicas (policy network) son un grupo o complejo de organizaciones conectadas entre sí por dependencias de recursos y distinguida de otros grupos o complejos por rupturas en las estructuras de dependencias.

Por su parte, Börzel (1997), considera como una definición común y mínima de la red de políticas (policy network) la siguiente:

(…) un conjunto de relaciones relativamente estables, de naturaleza no jerárquica e independiente, que vinculan a una variedad de actores que comparten intereses comunes en referencia a una política, y que intercambian recursos para perseguir esos intereses compartidos, admitiendo que la cooperación es la mejor manera de alcanzar las metas comunes. (Börzel, 1997: 3)

Existen dos formas de integrar las redes al análisis de políticas públicas, como una herramienta metodológica o bien como un fenómeno que define ciertas formas de relación entre el Estado y la sociedad. La tendencia ha sido una evolución de la primera hacia la segunda, lo cual plantea un gran potencial para el desarrollo analítico más operativo (Rull, 2002).

El análisis de la red de política resulta de trascendencia debido a:

La configuración de una red de política (s) definen las formas en que se distribuyen tanto las cargas como los beneficios de una determinada medida de política, primero, hacia el propio interior de la red y, segundo, entre ésta y el resto de la población (excluida o no participante en la red) que se refiere o sobre la cual tendrá jurisdicción y vigencia la medida de política de que se trate. (Martínez, 1996: 47)

Lo anterior es especialmente importante en el análisis de la RPRSE, pues las limitaciones de ingreso a la red, el conocimiento, entre otros aspectos, así como las preferencias de partida del gobierno, hacen que la posibilidad de incidir en el diseño en la arena política de las comisiones del Poder Ejecutivo sea muy limitado, lo cual se puede modificar cuando pasa al congreso.

Las redes de políticas se pueden usar como metáforas o como tipología de características concretas. Los que la han ubicado como metáfora provienen por lo general de los análisis de triángulo de hierro y el corporalismo, para los cuales de esa forma es más general y neutral, además de que conforme se hacen análisis específicos por medio de tipologías se pierde, según esa perspectiva, la capacidad explicativa de carácter general (Jordana, 2007).

Es importante establecer cómo se da la relación entre el Estado y las redes de políticas públicas. Desde el punto de vista teórico la discusión no ha concluido. Algunos de corte marxista plantearon la autonomía relativa del Estado, concepto que pareciera poco útil al establecerse múltiples relaciones e influencias entre el Estado y los actores sociales. Del Estado en las políticas públicas se planea, con base en el debate teórico generado al respecto, los siguientes aspectos: (Jordana, 2007)

a. El Estado puede asumir un papel activo, capaz de dar forma a la sociedad y de servir los intereses de los funcionarios, tanto o más que a los ciudadanos.

b. El atributo que permite al Estado dirigir, regular o incentivar en diferentes ámbitos es su capacidad de autonomía.

c. Si bien es cierto, los actores sociales influyen en las políticas, existe una cierta capacidad del Estado de modificar las estructuras que buscan establecer ciertas orientaciones.

Ha existido un deseo de integrar los análisis de las redes de políticas con la figura del Estado, para Jordana (2007), la ausencia de un mayor nivel de teorización propia sobre los networks se hace notar, limitando las posibilidades de desarrollo analítico. No obstante plantea:

Sin embargo, también es necesario recordar que el estudio –básicamente descriptivo- de los policy networks sectoriales supone un importante reto para algunas de las teorías tradicionales sobre el Estado, “meso” y “micro” que no responden a los planteamientos establecidos. Por ello, las investigaciones empíricas sectoriales enmarcadas por elaboradas tipologías no dejan de constituir un foco que reclama la atención de los analistas de procesos macro políticos. (Jordana, 2007: 521)

Lo antes indicado plantea las limitaciones de alcance de las redes de políticas y a su vez propicia un cuestionamiento y un reto para desarrollar un enfoque analítico que permita, además de comprender el comportamiento, los intereses, los recursos de una red llegando a tipificarla y describirla, brindar elementos analíticos de fondo que permitan aportar criterios que den luz sobre aspectos que puedan dar explicaciones a las teorías de macro nivel. Como se verá en la siguiente sección la escuela de redes de política pública de gobernanza, busca precisamente dar luz sobre elementos de fondo de carácter macro social.

Las redes de políticas públicas tienen suelo fértil cuando se tiene un Estado fuerte, pero a su vez, éste es descentralizado y cooperativo (Martínez, 1996). En el caso de Costa Rica, pese a que no existe una descentralización territorial, sí se dan condiciones de un Estado fuerte, con gran desagregación de áreas y competencias, así como mecanismos de cooperación entre los miembros del Estado y la sociedad.

Las redes en su interacción y estructura se pueden convertir en objetos de estudio en sí mismas, permitiendo en su análisis establecer determinados patrones de la dinámica sociopolítica. Por una parte, se puede usar como técnica para evaluar los intereses, comportamiento, estrategias, objetivos y grados de acuerdo entre diferentes actores individuales o colectivos interesados en un tema o sector en particular. Por otra parte, pueden estudiarse las redes de políticas públicas como un fenómeno sociopolítico que reconfigura las formas como las políticas públicas se elaboran, expresando cambios estructurales, en las relaciones entre el Estado y los diversos actores sociales existentes (Natera, 2004). Como lo indica Martínez (1996) esta última forma de abordar la temática ha sido una de las que ha creado mayor expectativa en los procesos de investigación.