2.1 El proceso de formulación de políticas públicas y los actores sociales

En esta sección se hará una presentación de la política pública como proceso, pasando por las fases que convencionalmente se establecen en la elaboración de políticas públicas. El proceso de elaboración de la política, el papel de las instituciones y la aplicación de redes de actores sociales tendrá como fundamento teórico la perspectiva neoinstitucionalista.

2.1.1 La política pública como un proceso

El proceso de análisis y decisión puede asumir dos enfoques. Por una parte se puede tener la perspectiva racional en donde se parte, similar a la teoría económica neoclásica, que un individuo o un grupo, actúan con criterios racionales estrictos , siendo capaz de establecer un orden de prioridades en sus propios valores y en los consiguientes objetivos, puede conocer todos los medios y contextos necesarios para alcanzarlos, tiene capacidad para evaluar las consecuencias de cada medio a su alcance, establecer o calcular los costos de cada alternativa, siendo posible escoger una opción que maximice los beneficios y minimice los costos . (Subirats, 1992)

Se asume que los actores sociales tienen una racionalidad limitada, en donde los procesos de decisión son complejos, interactuando actores sociales que buscan obtener sus objetivos, en ambientes de incertidumbre, riesgo y conflicto, donde las instituciones expresadas en organizaciones, cultura, normas y disposiciones formales e informales inciden en los procesos de formulación y decisión de políticas públicas. (Meny & Thoenig, 1992)

De acuerdo a lo antes expuesto, hay dos posiciones con respecto a la racionalidad de los actores sociales para la elaboración de políticas públicas. Por una parte, se encuentra el enfoque de acción racional, basada en la teoría económica neoclásica que establece que el actor busca a través de sus elecciones determinados fines y su único objetivo es maximizar la utilidad. Por otra parte, se tiene el enfoque de racionalidad limitada, el cual plantea los límites de los procesos racionales de los actores en la medida en que el contexto estratégico u orden institucional donde se lleva a cabo la política pública, no son como una simple agregación de preferencias, sino estructuras que modelan, por lo que se da la inestabilidad, la imprecisión y el carácter endógeno que tiene el proceso de formación de preferencias en cada uno de los actores (Klijn E, 1998).

Es importante hacer notar que bajo la perspectiva de racionalidad limitada, se considera que las instituciones formales e informales no son creadas necesariamente o usualmente para ser eficientes en la sociedad, por el contrario en muchos casos son creadas y diseñadas para servir a los intereses de los más poderosos de ella. Para estos autores el ejercicio del poder es el arte de desarrollar instituciones políticas que funcionen. (March & Olsen, 1997: 70)

Como indican March y Olsen (1997) el proceder de los actores sociales siguen reglas normativas apropiadas, sujetos a ciertas restricciones impuestas por las consecuencias, la racionalidad se manifiesta por medio de un comportamiento apropiado al entorno en donde se desenvuelve el actor.

Pese a que se tiende a plantear las políticas públicas como un proceso guiado, la realidad es que hay conflictos en los intereses, percepciones y posiciones que están presentes. Por otra parte estos aspectos pueden variar con el tiempo y según las interacciones que se den en diferentes ámbitos de la arena política y dadas las pautas de comportamiento que definen el marco institucional existente.

El enfoque del actor racional parte del criterio de que éstos tienen información completa y el poder para tomar las decisiones, en el caso que nos ocupa para seleccionar la opción de política pública. Estos supuestos difieren de la realidad sociopolítica que se dan en el proceso de elaboración de una política.

En la tabla 2.1 se comparan los enfoques de actor racional, racionalidad limitada y el de políticas por procesos. Este último es el que será la base que dominará en este trabajo.

Se parte de que existen una gran variedad de actores sociales relacionados con la reforma del sector eléctrico en Costa Rica, en donde se dan intereses y objetivos en conflicto que hacen que los actores sociales asuman ciertos comportamientos y alianzas entre sus miembros.

Contrario a los planteamientos del actor racional, en el enfoque por proceso se parte de que el poder no se encuentra concentrado, los actores sociales tienen diferentes cuotas de éste, siendo difícil establecer las posiciones que podrían dominar. La información sobre el sector eléctrico y sus relaciones con el ámbito económico, social y político es diversa, compleja y no todos cuentan con toda la requerida para sustentar decisiones totalmente racionales y sin incertidumbre.

Las metas y valores precisos de los que parte el enfoque de actor racional, no es el común denominador en los procesos sociopolíticos en ningún sistema político y en mucho menor medida en las democracias liberales con un sistema de mercado. A partir del enfoque por procesos, se parte de que los valores de los actores sociales son variados, no pudiéndose definir una orientación clara para el proceso de formulación de las propuestas de reforma del sector eléctrico. Así mismo de las interacciones, nuevos conocimientos y cambios en el entorno hacen que las posiciones de los actores sociales se modifiquen de cara a la política pública en cuestión, dificultando a los actores sus estimaciones de la viabilidad de que determinadas propuestas de política tengan éxito.

Para Lindblom (1991) el proceso de formulación de las políticas públicas no necesariamente es un proceso racional. Esto difiere de posiciones que han considerado los procesos de decisión basados en la teoría de la elección racional. En ese sentido se debe tener presente que la definición en fases para la política pública tiene un sesgo racional, pues estos procesos son interactivos, no teniendo un desarrollo lineal, ni separable totalmente.

Partiendo del enfoque por procesos, la dinámica de la reforma del sector eléctrico tiene una variedad de actores sociales, sin poder establecerse con claridad un tomador central de decisión y un objetivo preciso. La información no es completa y los diversos actores se enfrentan a importantes niveles de incertidumbre.

En el enfoque por procesos la misma definición del problema por parte de los actores sociales tiene serias discrepancias, pues para algunos los problemas se asocian a la falta de mercados y participación privada en el sector eléctrico, para otros se debe a las restricciones a la inversión pública y el uso del poder de parte del sector político para favorecer a ciertos sectores empresariales. En medio de estos dos planteamientos extremos del problema hay actores con posiciones intermedias, pero que en el marco de altas divergencias de criterios, intereses y objetivos resulta difícil precisar y ponerse de acuerdo. Estas diferencias hacen que se establezca una dinámica y comportamiento en los actores sociales que mediante una actuación en la red buscan posicionar sus propuestas.

Por otra parte, los procesos de elaboración de políticas públicas en el sector eléctrico que se han podido apreciar son complejos, modificándose rápidamente el contexto sociopolítico de apoyo o rechazo a las reformas. Adicionalmente los actores sociales tienen poca certeza del resultado final que se pueda tener del proceso, pudiendo llevar a decisiones que son poco predecibles.

En el proceso de elaboración de las políticas públicas como se podrá apreciar en el caso de las reformas propuestas para el sector eléctrico, se cuentan con diferentes alternativas que surgen de los procesos de interacción, discusión, acuerdos y desacuerdos entre los actores sociales. Sin embargo, en caso de que se llegue a concretar una propuesta de reforma del sector, lo cual no es seguro, buscará lograr los mayores apoyos posibles, integrando criterios, intereses y aspectos específicos tendientes a lograr la mayor probabilidad de éxito, mediante el acuerdo del mayor número posible de actores sociales relacionados con el sector. En ese sentido, por el proceso tan complejo, dinámico y por la misma distribución del poder a que tienen acceso los actores sociales, generalmente las reformas no son previsibles para ninguno de los actores participantes en el proceso de formulación de la política.

El poder se encuentra distribuido por diferentes actores sociales, cada uno de los cuales tiene algún tipo de recurso para incidir en los procesos de decisión para la formulación de la política. En algunos casos actores sociales que se consideran con un poder limitado, al pasar las discusiones de la política a arenas políticas diferentes, pueden acceder a tomadores de decisión y por ello lograr una mayor cuota de poder de lo que originalmente se podría pensar. Así pues, se tiene un poder distribuido con un marco institucional que influye en sus actuaciones, junto con dinámicas complejas e inciertas en donde cada actor trata de posicionar sus propuestas para el logro de sus objetivos.

Como se ha indicado, los actores sociales no tienen información suficiente para poder tener plena certeza de las mejores decisiones para el logro de sus objetivos en el proceso de reforma. La complejidad del sector eléctrico y de sus múltiples determinantes, junto con el mismo proceso de interacción de los actores sociales en conflicto y con propuestas diferentes, hacen que el computar las probabilidades de ocurrencia de cada uno de las alternativas sea prácticamente imposible, incluso para aquellos con más información.

Las instituciones, el contexto histórico y el legado han creado un conjunto de valores y normas básicas a los actores sociales de lo que es lo conveniente o adecuado, sin embargo, las diferencias en las percepciones, intereses y objetivos hacen que se pongan de manifiesto valores distintos, que hacen que el conflicto y la dificultad para la toma de decisiones consensuada sea muy difícil.

Con base en lo anterior se considera la necesidad de integrar posiciones, específicamente de establecer una visión integradora entre actor y la estructura. Una forma de hacerlo es por medio del enfoque de redes de políticas públicas. Esta perspectiva plantea que cada sector de actividad pública conforma una red de actores públicos y privados interesados en esos ámbitos, cuyas relaciones se dan en un marco institucional e influyen en el comportamiento de los actores como en los resultados de las políticas. (Klijn, 1998)

Cuando se logra aprobar una política, la nueva situación conduce al de cambio en la situación original por medio de la ejecución, lo cual crea condiciones para nuevas necesidades o problemas llevando a nuevos procesos de elaboración de políticas públicas.

En la siguiente sección se presenta un marco conceptual básico sobre la formulación de políticas públicas que se considera necesario tener presente para los análisis subsiguientes.