2.1.4 El proceso de decisión de políticas públicas

El proceso de selección de la política con base en las alternativas disponibles, idealmente se basa en el análisis de pronósticos de los escenarios que se podrían tener ante la elección de una política pública; sus probabilidades de ocurrencia, sus riesgos, cuando es posible estimarlos. No obstante, en este proceso de análisis se pueden dar la contraposición de intereses y entrar en el plano normativo y de las interacciones con actores sociopolíticos que tratan de incidir en la toma de decisiones (Lindblom, 1997a).

Por otra parte, se pueden tener racionalidades diferentes a la hora de efectuar el análisis para la toma de decisiones. Esto plantea la posibilidad del uso de metodologías, criterios y técnicas distintas, que llevan a conclusiones no necesariamente iguales por parte de actores sociales individuales o colectivos. Estas consideraciones son especialmente relevantes para el estudio de las reformas del sector eléctrico, pues para unos puede ser lo más relevante la eficiencia financiera del sector, para otros, esa dimensión no es suficiente, planteando los efectos sobre la sostenibilidad ambiental y los efectos de carácter social, por ejemplo, lo cual plantea formas de abordar las soluciones desde diferentes perspectivas, debiéndose tener cuidado con los enfoques metodológicos y los instrumentos que se empleen, los cuales de partida pueden estar sesgados hacia una determinada percepción (Subirats, 1992).

En el análisis de los efectos de cada una de esas alternativas se puede contar con diferentes herramientas, desde la consulta a expertos, hasta técnicas cuantitativas sofisticadas. Con base en lo anterior, se debe proceder a tomar una decisión, el proceso de selección varía de acuerdo al tipo de política y a las instancias políticas y jerárquicas a las cuales deben ser sometidas. En esta etapa los actores sociales tratan de incidir de diferentes formas, según sus intereses y recursos . La presente investigación se concentra en la fase de formulación en el análisis de la inclusión en la agenda y la toma de decisiones de diferentes alternativas de propuesta de reforma del sector eléctrico (Subirats, 1992).

March & Olsen (1997) en su enfoque institucionalista de la acción política parten de una racionalidad limitada. Al igual que las teorías modernas del intercambio consideran las limitaciones de los actores sociales para percibir todos los fenómenos externos y sus consecuencias de forma completa. Según esta perspectiva la acción se efectúa con información incompleta y en muchos casos parcial. Esta visión se sustenta en el hecho de cómo las instituciones influyen en la percepción y construcción de la realidad en la que tiene lugar la acción, en ese sentido la historia institucional da forma a la definición de las opciones. “La capacidad y las estructuras institucionales afectan el flujo de la información, los tipos de búsqueda emprendidos y las interpretaciones que se hacen de los resultados.” (March & Olsen, 1997: 45)

Los procesos de elaboración de políticas públicas por tanto, tienen por un lado los intereses y recursos de los actores sociales interesados en el tema en cuestión. Los mismos intereses, los objetivos y la conveniencia o no de aplicar determinados recursos están influenciados por el marco institucional e histórico, el cual define reglas del juego, el ámbito de lo adecuado a partir de una identidad y sentido de pertenencia, al cual el actor social se siente parte y por tanto orienta y restringe su accionar. (March & Olsen, 1997)

El proceso decisional se caracteriza así por un constante fluir de cooperación y conflicto, en una especie de mercado político en el que precisamente la competencia abierta entre sus participantes asegura el respeto democrático en la determinación de las opciones. (Subirats, 1992: 76)

La apreciación de Subirats (1992) antes indicada, se ve mediatizada por sistemas cerrados de elaboración y decisión de políticas, en donde actores sociales reducidos son los que pueden participar en la toma de decisiones que tienen un efecto sobre la colectividad, teniendo en muchos casos en cuenta limitados objetivos asociados a sus intereses. Lo anterior se da en el caso de que se tengan redes de políticas públicas cerradas, en donde la posibilidad de entrar y participar requiere de ciertas condiciones, las cuales son pocos los que las pueden cumplir. Este es el caso de RPRSE de Costa Rica.

Para Lindblom (1991) las políticas públicas no se elaboran necesariamente bajo procesos racionales o científicos puros. Si no que el proceso de análisis es un componente, el cual se debe complementar con los procesos de conflicto, de las interacciones entre lo técnico y racional y las pugnas de intereses de los grupos o actores sociales a partir de lo cual surgen las políticas públicas. El análisis es un elemento de la política, puede coadyuvar al proceso de orientación y decisión de las alternativas de políticas públicas, cuando se da el proceso de interacción. Junto con procesos racionales técnicamente realizados están las visiones, intereses, recursos de los diferentes grupos sociales que se ven afectados por la posible política, tratando de orientar el proceso de análisis de la inclusión y decisión de políticas públicas, en el caso que nos ocupa esto es aplicable a la reforma del sector eléctrico (Lindblom, 1991).

Al tener en cuenta las limitaciones físicas y psicológicas de las personas, se ha planteado otro enfoque denominado de racionalidad limitada. Esta visión en su concepción más sencilla establece la idea de un decisor individual, el cual es capaz de ordenar sus valores y objetivos, pero no tiene toda la información disponible y necesaria. Por ello, el logro preciso de la optimización de sus beneficios se vuelve inviable, debiendo realizar un análisis de las alternativas disponibles que le permita encontrar una opción que le brinde la satisfacción de sus objetivos. Integrando a las decisiones individuales los procesos colectivos que se dan en las organizaciones, se busca lograr una solución al objetivo que logre una coalición que evite el conflicto y por otra parte, permita la consecución de los objetivos originales del actor individual.

Los procesos decisionales son el resultado de presiones, compromisos, coaliciones y negociaciones entre una gran cantidad de actores sociales que son interdependientes, requiriendo unos de otros, a pesar de que sus intereses pueden estar en conflicto. Esto se presenta en la RPRSE en donde en la discusión de opciones de reforma, la definición de nuevas competencias y atribuciones de las organizaciones, la alianza y el conflicto temporal se dan, requiriendo de nuevas relaciones; dada la interdependencia de los actores.

El proceso de las políticas públicas es caracterizado por el conjunto de actividades destinadas a la solución de problemas. Sin embargo, como se ha podido indicar la ubicación misma del problema parte de una visión de mundo parcializada hacia determinados valores, intereses o tipos de soluciones que se expresan en determinadas políticas públicas. (Goodin y Kingemann, 1998)

Dentro de los procesos de decisión de políticas de reforma influyen aspectos como: a. La presión social y los intereses. b. El contexto histórico. c. El contexto internacional. d. Condiciones económicas. e. Capacidad administrativa. f. Otras políticas relacionadas relevantes. (Grindle & Thomas, 1991) De los factores indicados, las condiciones económicas, la presión social y los intereses y en algunos casos el contexto internacional, pueden constituir elementos que forman la coyuntura bajo la cual se pueden plantear las políticas, esto tiene mucha relevancia para su viabilización de corto plazo. Por otra parte, el contexto histórico y la capacidad de gestión de las organizaciones, son factores estructurales y tienen que ver con el marco institucional. Ambos aspectos tienen importancia a la hora de evaluar las posibilidades de reforma en el sector eléctrico de Costa Rica y del diseño que se pueda obtener del proceso de elaboración de la política.

La consideración de los aspectos técnicos racionales y los intereses de los actores sociales indicado por Lindblom (1991) es de especial relevancia a la hora de analizar la PRSE pues, precisamente una restricción para participar en la red es la capacidad de los actores sociales de poder llegar a comprender el funcionamiento del sector eléctrico y las implicaciones de las posibles propuestas. Por otra parte, un elemento relevante para la interacción, es la capacidad de poder hacer propuestas y contrastarlas con los intereses y objetivos económicos, políticos, ambientales y sociales de los diferentes actores que forman una red de políticas públicas. Parte del análisis es el determinar la influencia en las formulaciones de políticas de consideraciones técnicas o bien las sociopolíticas que tienen que ver con intereses económicos o recursos de un determinado actor para poder acceder a las instancias de decisión respectivas.

Las teorías basadas en el intercambio son de racionalidad limitada, de forma similar las teorías centradas en las instituciones parte de una información incompleta y parcial. Se basa en los elementos que sustentan el comportamiento e interacciones sociales de la información. La teoría del intercambio racional centrada en las instituciones enfatiza en que éstas influyen en la percepción, construcción de la realidad en la que tiene lugar la acción. La historia institucional da forma a la definición de opciones y de los elementos a considerar en la toma de decisiones. La capacidad y la estructura institucional además inciden en los flujos de información (cantidad, calidad, accesibilidad), así como del tipo buscado y las interpretaciones de los resultados que de ella se hace para la toma de decisiones. Las características estructurales de Costa Rica y la forma como se define la red hacen que estos aspectos tengan especial importancia en el estudio (March & Olsen, 1997).

Con base en este marco conceptual relacionado con las políticas públicas, se tiene de forma general los aspectos a considerar en la formulación. Se ha podido apreciar que la inclusión en la agenda y la escogencia de una alternativa sobre otras es un proceso multidimensional, influyendo en los actores consideraciones económicas, políticas, el legado histórico, sociales e institucionales que definen un proceder apropiado en términos de Marsh & Olsen (1997), en donde los estudios técnicos, el poder y los intereses, entre otros aspectos que interaccionan se llevan a cabo mediante procesos complejos, para brindar resultados al sistema: las políticas públicas.

En la siguiente sección se presenta de forma general conceptos básicos del neoinstitucionalismo, destacando los enfoques que dentro de esa visión tienen relevancia para analizar, comprender y cuestionar los procesos de reforma del sector eléctrico.