5.6.2 Las posibilidades de análisis mediante la red de políticas públicas

Mediante el análisis de la red de políticas públicas se pudieron establecer los actores sociales más relevantes y la forma cómo cada uno de ellos trata de incidir en las políticas de reforma.

a. La importancia de las restricciones del comportamiento de los actores:

El análisis de la red permite establecer la importancia que cada actor tiene en el juego de poder que se da para posicionar una determinada opción. Existen restricciones de diferente tipo que inciden en el comportamiento de los actores, el análisis individual y el contexto de la red, permitiendo establecer con cierto grado de precisión las implicaciones que esto tiene en los procesos de interacción de los actores. Las tipologías y la determinación de los intereses y objetivos en un marco de referencia socio histórico permiten establecer la relevancia y explicar las actuaciones de los actores sociales miembros de la red.

La existencia de un grupo importante de actores institucionales de carácter formal y representativo crean ciertas pautas al comportamiento de estos y de sus visiones, influenciados por el marco de referencia que los jerarcas definen en sus organizaciones, haciendo posible un doble juego entre las posiciones de los miembros oficiales del Poder Ejecutivo y Legislativo y las verdaderas percepciones y posiciones de los representantes. Esta situación lleva a incidir en los resultados finales de los procesos.

El hecho de que la red pase de ser una instancia deliberativa de carácter no jerárquico a una que si lo es, plantea todo un cambio en las relaciones y dinámica de la red, llevando a modificaciones incluso de los representantes de las organizaciones, buscando un alineamiento por parte del ente rector que no pudo lograr, la reforma de su preferencia, cuando la red tenían espacios deliberativos sin posiciones definidas y alineadas por el Poder Ejecutivo.

b. La capacidad y los recursos como medio para el logro de los objetivos de los actores:

El análisis de la red de políticas públicas requiere establecer los recursos y capacidades de los actores sociales disponibles para tratar de incidir en el logro de los objetivos de su interés en el sector. El análisis realizado deja ver que es necesario usar diferentes técnicas con el fin de precisar los recursos con que cuentan efectivamente los actores sociales para influir.

Además pese a que se puede establecer con precisión los recursos y capacidades de cada actor, esto tiene un carácter temporal; la dimensión del momento, la circunstancia y el lugar en donde se discuta una política pública, hacen que los recursos disponibles por cada actor se modifiquen en términos relativos en su capacidad de incidencia. Esta situación plantea un importante reto a los procesos de investigación al tener esto un carácter dinámico y relativo, debiéndose aclarar en qué circunstancias, arenas y contextos sociopolíticos se están definiendo.

Durante el proceso de investigación se tuvieron diferentes contextos sociopolíticos y económicos del país que permiten sustentar lo antes indicado.

a. El primero se dio previo al referéndum en donde la atomización de posiciones y la correlación de fuerzas sociales relativamente asimétrica, con un poder importante de los sectores a favor en los medios de comunicación y uso del Poder Ejecutivo para posicionar su criterio.

b. Con los resultados del referéndum se da un detrimento de los recursos de las organizaciones políticas y sociales que estuvieron en contra del TLC y se da un poder muy alto de gobierno en el Poder Ejecutivo y la Asamblea Legislativa.

c. Dos coyunturas específicas empiezan a reconfigurar las relaciones de fuerza nuevamente, el deterioro del capital político del Poder Ejecutivo, la crisis económica internacional, algunas variables económicas internas, así como el contexto de la crisis internacional afectan la capacidad de maniobra de gobierno. Unido a ello, una vez aprobadas las leyes de implementación y el inicio del período electoral hacen que se empiecen a deteriorar las alianzas y acuerdos logrados previamente.

d. Ante el deterioro de la capacidad adquisitiva de los sectores sociales medios y bajos, así como la perdida imagen del gobierno, ha llevado a un reposicionamiento de las organizaciones sociales, que pese a ser tenue, hacen ver la creación de nuevos escenarios de relaciones de fuerza de los actores sociales y por tanto de cambio de los recursos disponibles para incidir en la agenda pública, en especial de la viabilidad de procesos de reforma del sector eléctrico del país, que debería pasar al congreso en los próximos meses (diciembre 2008).

e. La arena política de la reforma en el sector eléctrico en el ámbito de comisiones del Poder Ejecutivo ha creado pocos espacios para una participación abierta y no jerárquica de los actores sociales quienes tienen diferentes intereses y propuestas que no han sido conciliadas por el ente rector. Ante la posibilidad de que la propuesta de reforma pase a la Asamblea Legislativa, los actores trataran de lograr que sus propuestas se integren al proyecto de ley, generando posiblemente multiplicidad de posiciones e intereses, lo cual unido a la probabilidad de que el Bloque de los 38 pierda cohesión llevaría a condiciones sociopolíticas complejas para la reforma.

En el anexo 6.1 se presenta una propuesta conceptual que permite mejorar el modelo MACTOR y sistematiza algebraicamente la consideración de la arena, el tipo de política y la coyuntura en el proceso de análisis de redes de políticas públicas mediante esas técnicas.

c. Los intereses y objetivos de los actores sociales de la red:

Del análisis de la red de políticas se pudo identificar con cierta precisión los intereses y objetivos de los actores sociales, en ese sentido estos enfoques son pertinentes para poder lograr especificar estos aspectos que son los móviles de cada uno de los actores en la red.

De igual forma fue posible establecer que existen objetivos de las reformas y de su alcance que no han sido comprendidos por algunos actores. Un número importante de actores favorecen procesos de reforma, con objetivos que son por sí mismos contradictorios u opuestos, pues la adopción de uno de ellos puede necesariamente llevar, en el contexto de una reforma neoclásica como la promovida por el MINAE, al no logro de uno de los objetivos de mayor preferencia por parte de los actores sociales.

Los procesos de interacción, discusión y análisis de los miembros de la red en las diferentes instancias y arenas, deberían permitir la aclaración de lo que buscan como objetivos de la reforma y en qué medida apoyar una determinada reforma que logre los objetivos que bajo sus perspectivas son necesarios, según sus percepciones, intereses y fines. En el estudio realizado se ha podido ver que los procesos de interacción y profundización del análisis por parte de los actores sociales pueden llevar a cambios en sus posiciones originales y reconfigurar su interés y objetivos en el marco del proceso de reforma.

d. El análisis de las convergencias y divergencias de los actores:

El análisis realizado permitió establecer que existen dos grupos claramente identificables con respecto a la reforma del sector eléctrico. Aquellos que favorecen reformas de tipo neoclásico, basados en el mercado y la participación privada y los que están en contra de ello y sustentan sus posiciones en la defensa del Estado Social de Derecho.

Las diferencias tienen un alcance más amplio, tienen que ver con la visión de la sociedad y del modelo de desarrollo del país. Las pugnas y diferencias se encuentran en diversos ámbitos de la vida nacional que hace muy difícil que en el marco de un sector estratégico como el eléctrico y que tiene como telón de fondo el futuro de una organización relevante como el ICE, se puedan lograr un espacio para el análisis riguroso y técnico, buscando en el marco de las diferencias posibles acuerdos básicos.

El análisis realizado permite ver que en primera instancia existen posiciones de los actores que no dejan espacios para la precisión de las diferencias que ayude a subsanar algunas de éstas y permitan crear espacios de negociación.

Es importante por otra parte, considerar el papel que el Poder Ejecutivo en la representación del Ministro de Ambiente ha tenido. Sus posiciones son iguales a las de los sectores empresariales, lo cual le ha quitado confiabilidad y capacidad para ser un agente creador de espacios de negociación y acuerdo efectivo entre las partes en conflicto. Los sectores sociales en contra de las reformas asumen que la arena en la cual se encuentra el proyecto de ley general de electricidad, es poco propicia para posicionar sus criterios y esperan el cambio de la arena con el fin de reposicionar sus objetivos y recursos. Esto plantea un escenario poco favorable para la posible aprobación de leyes relacionadas con la reforma del sector eléctrico, pues no se han creado espacios de acuerdos básicos en aras del interés general.

e. Las propuestas de los actores para la reforma del sector eléctrico:

Del análisis realizado se puede apreciar que existen dos grupos de actores sociales los cuales tienen sus propias visiones sobre el proceso de reforma. En términos generales se tienen las siguientes propuestas:

Cámaras empresariales y Poder Ejecutivo:

Las propuestas del Poder Ejecutivo expresadas en el ente rector MINAE por medio de Roberto Dobles y de UCCAEP y ACOPE, son prácticamente las mismas, no pudiéndose distinguir hasta este momento diferencias de fondo en las posiciones y propuestas de estos tres actores sociales. Como se ha indicado, esto plantea un reto al proceso de reforma, pues al darse una unificación de posiciones entre estos actores sociales y al tener por otra parte otro grupo con posiciones divergentes, hace difícil la negociación y acercamiento en las propuestas. Esto es aún más difícil cuando el ente encargado de representar el supuesto Interés General, como es el ente rector tiene posiciones homólogas a actores sociales, tomando partido en las propuestas.

Las características de la reforma propuesta son las siguientes:

 Disociar las organizaciones verticalmente integradas al menos en costos.

 Separar del ICE las actividades de carácter nacional por medio de una subgerencia y eventualmente una salida del ICE.

 Creación de un mercado mayorista local.

 Homologación del mercado eléctrico regional, que permitiría que todos los actores calificados pudieran exportar e importar electricidad.

 Posibilitaría a las distribuidoras el poder generar electricidad.

 Se crea la figura del comercializador mayorista.

 El ICE deja de ser el comprador único.

 Las distribuidoras y el ente rector serían los responsables del suministro eléctrico y no el ICE.

 Se realizaría una planificación indicativa, con base en los lineamientos generales del ente rector.

Las propuestas no aclararán que la existencia de empresas verticalmente integradas debe de separarse cuando se desarrollan mercados. Por tanto, hay una verdad a medias en la propuesta pues, a mediano plazo sería necesario procesos de separación de las empresas verticalmente integradas.

Por otra parte, para el desarrollo de mercados en buena teoría y de acuerdo a las experiencias internacionales se ha podido apreciar que se requiere de eliminación de los poderes excesivos que empresas pueden tener en un mercado, ya sea por participación en el mercado elevada o bien por las características de las plantas que tienen. En el caso del ICE reúne los dos requisitos, por una parte, tiene más del 70% de la capacidad instalada y por otra parte, cuenta con los embalses de regulación, plantas térmicas y geotérmicas que le dan mayor capacidad de poder ofrecer electricidad en cualquier momento y en las diferentes épocas del año (esto por cuanto en la actualidad tiene la obligación de asegurar el suministro), lo cual haría que sea el ente que en un mercado tenga ventaja y defina el precio.

Con base en lo anterior, la lógica de los mercados eléctricos llevaría necesariamente según la propuesta, a que los promotores del desarrollo de mercados sugieran en el futuro, además de la disociación, la separación en diferentes empresas del parque de generación eléctrica del ICE, por medio de potenciales empresas independientes, tal y como se ha realizado en los países que se han reformado.

Grupo defensores del modelo actual:

Como se ha podido ver en el desarrollo de la investigación en este grupo se encuentran los Sindicatos, Tecnocracia del ICE y los diputados del bloque de oposición. Las propuestas de los actores sociales de este grupo se pueden resumir de la siguiente forma:

1. Mantener el sistema actual, ya que ha tenido un buen desempeño.

2. Fortalecer a las organizaciones para que pueda construir las obras requeridas para asegurar el suministro eléctrico.

3. Eliminar las restricciones de inversión a las organizaciones que han limitado su capacidad de desarrollar las obras requeridas.

4. Mantener la planificación y al ICE como comprador único, lo cual permite más seguridad al sistema y esa entidad puede mantener la responsabilidad de suministro.

5. Solucionar el problema de las ventas de electricidad a precios muy elevados por parte de los generadores privados.

6. Contar con un solo comprador y vendedor en el mercado regional, con lo cual se tendría mayor ventaja de negociación y se evitaría ventas de electricidad de generadores privados que podrían poner en peligro el suministro nacional.

Dentro del grupo que defiende el modelo actual se dan diferencias en algunos aspectos de implementación. Destacando las diferencias entre dos subgrupos: Sindicatos y diputados de más de izquierda como Merino del Río, y la tecnocracia del ICE y el PAC. En estos dos subgrupos se han podido apreciar diferencias en cuanto a:

 La participación privada en la generación, mientras que para la Tecnocracia del ICE y presumiblemente el PAC la participación privada por sí sola no es negativa siempre y cuando la fijación de los precios sean bajo el principio de servicio al costo y que en términos generales protejan el bien común y no dañe las finanzas del ICE, para los Sindicatos esto es una forma de privatización gradual del sistema eléctrico del país.

 En una posible negociación se podría dar el caso de que el PAC y la Tecnocracia del ICE estén de acuerdo en que algunos actores calificados puedan participar en un mercado mayorista nacional y regional acotada, en cuanto a venta de excedentes, volúmenes definidos y restringidos y asegurando la demanda nacional en primera instancia. Los otros sectores es de esperar que estarán en contra de esta posición.

Seguidamente se presentan las diferencias fundamentales entre los que están a favor y los que están en contra de las reformas al sector eléctrico.

Las diferencias en las dos propuestas:

Los aspectos que se podría decir en primera instancia, comparten los dos grupos, son los siguientes:

1. Se debe priorizar la generación con fuentes renovables, para lo cual se deben definir políticas.

2. Es conveniente mantener los subsidios a los sectores sociales más pobres y las regiones menos rentables.

Pese a que en primera instancia se comparten los puntos anteriores, en la práctica la forma como se instrumentalizarían muestran diferencias sustantivas:

1. En primer lugar, para los promotores de las reformas es compatible la creación de mercados y la generación con fuentes renovables, algo que en la experiencia internacional no ha sido demostrado. Por su parte, los contrarios a las reformas consideran que el modelo actual ha demostrado que es el medio para que a partir de una planificación normativa se definan en horizontes de largo plazo las fuentes que darían soluciones de mínimo costo y preponderantemente con renovables.

2. Con respecto a los subsidios, los enfoques orientados por el mercado y las propuestas que han planteado para el caso del sector eléctrico en Costa Rica se sugerido la creación de fondos que aportan los participantes que es canalizado para brindar subsidios selectivamente definidos para aquellos sectores que más lo requieran. Por otra parte, las expansiones de la red en zonas no rentables se haría de acuerdo a proyectos, en donde no se define con precisión quiénes, por qué y dónde se brindarían subsidios focalizados del fondo para la expansión de la red de distribución en zonas lejanas y dispersas que no son rentables financieramente.

3. En contraposición con la propuesta anterior, los sectores que defienden el modelo actual indican que la creación de fondos en los sistemas reformados no han permitido en la mayoría de los casos cumplir su función indicando una serie de deficiencias, peligros y riesgos. Por lo cual, consideran inapropiado cambiar un modelo que ha demostrado ser altamente exitoso por uno que muestra deficiencias. Señalan que es posible bajo el modelo actual buscar formas para priorizar los subsidios hacia sectores que efectivamente lo requieran. La expansión de la red de distribución en sistemas de mercado, según los defensores del modelo actual, no se da, debido a la búsqueda de ganancias de las empresas que operan en un régimen de competencia.

4. Por una parte, los opositores a la reforma se menciona el hecho de que el desarrollar una red hidrometereológica por parte del ICE costeado por el sistema tarifario, ha permitido establecer la dotación de recursos hídricos en las cuencas de mayor interés hidroeléctrico del país. Por tanto, ante procesos de reforma que definen nuevas reglas del juego, vale la pena preguntarse: ¿qué pasará con esta red? ¿Seguirá en el ICE, ante un escenario de competencia? ¿cómo se distribuirá el costo de dicha red? ¿cómo se valorará un activo intangible de un valor económico tan elevado?, ¿se les dará la información a todos los agentes económicos sin costo?, es decir perderá el ICE esa ventaja competitiva y obtendrán parte de ese valor los agentes privados por un activo intangible de propiedad pública que se ha obtenido por décadas.