5.6.2 Las posibilidades de an�lisis mediante la red de pol�ticas p�blicas

Mediante el an�lisis de la red de pol�ticas p�blicas se pudieron establecer los actores sociales m�s relevantes y la forma c�mo cada uno de ellos trata de incidir en las pol�ticas de reforma.

a. La importancia de las restricciones del comportamiento de los actores:

El an�lisis de la red permite establecer la importancia que cada actor tiene en el juego de poder que se da para posicionar una determinada opci�n. Existen restricciones de diferente tipo que inciden en el comportamiento de los actores, el an�lisis individual y el contexto de la red, permitiendo establecer con cierto grado de precisi�n las implicaciones que esto tiene en los procesos de interacci�n de los actores. Las tipolog�as y la determinaci�n de los intereses y objetivos en un marco de referencia socio hist�rico permiten establecer la relevancia y explicar las actuaciones de los actores sociales miembros de la red.

La existencia de un grupo importante de actores institucionales de car�cter formal y representativo crean ciertas pautas al comportamiento de estos y de sus visiones, influenciados por el marco de referencia que los jerarcas definen en sus organizaciones, haciendo posible un doble juego entre las posiciones de los miembros oficiales del Poder Ejecutivo y Legislativo y las verdaderas percepciones y posiciones de los representantes. Esta situaci�n lleva a incidir en los resultados finales de los procesos.

El hecho de que la red pase de ser una instancia deliberativa de car�cter no jer�rquico a una que si lo es, plantea todo un cambio en las relaciones y din�mica de la red, llevando a modificaciones incluso de los representantes de las organizaciones, buscando un alineamiento por parte del ente rector que no pudo lograr, la reforma de su preferencia, cuando la red ten�an espacios deliberativos sin posiciones definidas y alineadas por el Poder Ejecutivo.

b. La capacidad y los recursos como medio para el logro de los objetivos de los actores:

El an�lisis de la red de pol�ticas p�blicas requiere establecer los recursos y capacidades de los actores sociales disponibles para tratar de incidir en el logro de los objetivos de su inter�s en el sector. El an�lisis realizado deja ver que es necesario usar diferentes t�cnicas con el fin de precisar los recursos con que cuentan efectivamente los actores sociales para influir.

Adem�s pese a que se puede establecer con precisi�n los recursos y capacidades de cada actor, esto tiene un car�cter temporal; la dimensi�n del momento, la circunstancia y el lugar en donde se discuta una pol�tica p�blica, hacen que los recursos disponibles por cada actor se modifiquen en t�rminos relativos en su capacidad de incidencia. Esta situaci�n plantea un importante reto a los procesos de investigaci�n al tener esto un car�cter din�mico y relativo, debi�ndose aclarar en qu� circunstancias, arenas y contextos sociopol�ticos se est�n definiendo.

Durante el proceso de investigaci�n se tuvieron diferentes contextos sociopol�ticos y econ�micos del pa�s que permiten sustentar lo antes indicado.

a. El primero se dio previo al refer�ndum en donde la atomizaci�n de posiciones y la correlaci�n de fuerzas sociales relativamente asim�trica, con un poder importante de los sectores a favor en los medios de comunicaci�n y uso del Poder Ejecutivo para posicionar su criterio.

b. Con los resultados del refer�ndum se da un detrimento de los recursos de las organizaciones pol�ticas y sociales que estuvieron en contra del TLC y se da un poder muy alto de gobierno en el Poder Ejecutivo y la Asamblea Legislativa.

c. Dos coyunturas espec�ficas empiezan a reconfigurar las relaciones de fuerza nuevamente, el deterioro del capital pol�tico del Poder Ejecutivo, la crisis econ�mica internacional, algunas variables econ�micas internas, as� como el contexto de la crisis internacional afectan la capacidad de maniobra de gobierno. Unido a ello, una vez aprobadas las leyes de implementaci�n y el inicio del per�odo electoral hacen que se empiecen a deteriorar las alianzas y acuerdos logrados previamente.

d. Ante el deterioro de la capacidad adquisitiva de los sectores sociales medios y bajos, as� como la perdida imagen del gobierno, ha llevado a un reposicionamiento de las organizaciones sociales, que pese a ser tenue, hacen ver la creaci�n de nuevos escenarios de relaciones de fuerza de los actores sociales y por tanto de cambio de los recursos disponibles para incidir en la agenda p�blica, en especial de la viabilidad de procesos de reforma del sector el�ctrico del pa�s, que deber�a pasar al congreso en los pr�ximos meses (diciembre 2008).

e. La arena pol�tica de la reforma en el sector el�ctrico en el �mbito de comisiones del Poder Ejecutivo ha creado pocos espacios para una participaci�n abierta y no jer�rquica de los actores sociales quienes tienen diferentes intereses y propuestas que no han sido conciliadas por el ente rector. Ante la posibilidad de que la propuesta de reforma pase a la Asamblea Legislativa, los actores trataran de lograr que sus propuestas se integren al proyecto de ley, generando posiblemente multiplicidad de posiciones e intereses, lo cual unido a la probabilidad de que el Bloque de los 38 pierda cohesi�n llevar�a a condiciones sociopol�ticas complejas para la reforma.

En el anexo 6.1 se presenta una propuesta conceptual que permite mejorar el modelo MACTOR y sistematiza algebraicamente la consideraci�n de la arena, el tipo de pol�tica y la coyuntura en el proceso de an�lisis de redes de pol�ticas p�blicas mediante esas t�cnicas.

c. Los intereses y objetivos de los actores sociales de la red:

Del an�lisis de la red de pol�ticas se pudo identificar con cierta precisi�n los intereses y objetivos de los actores sociales, en ese sentido estos enfoques son pertinentes para poder lograr especificar estos aspectos que son los m�viles de cada uno de los actores en la red.

De igual forma fue posible establecer que existen objetivos de las reformas y de su alcance que no han sido comprendidos por algunos actores. Un n�mero importante de actores favorecen procesos de reforma, con objetivos que son por s� mismos contradictorios u opuestos, pues la adopci�n de uno de ellos puede necesariamente llevar, en el contexto de una reforma neocl�sica como la promovida por el MINAE, al no logro de uno de los objetivos de mayor preferencia por parte de los actores sociales.

Los procesos de interacci�n, discusi�n y an�lisis de los miembros de la red en las diferentes instancias y arenas, deber�an permitir la aclaraci�n de lo que buscan como objetivos de la reforma y en qu� medida apoyar una determinada reforma que logre los objetivos que bajo sus perspectivas son necesarios, seg�n sus percepciones, intereses y fines. En el estudio realizado se ha podido ver que los procesos de interacci�n y profundizaci�n del an�lisis por parte de los actores sociales pueden llevar a cambios en sus posiciones originales y reconfigurar su inter�s y objetivos en el marco del proceso de reforma.

d. El an�lisis de las convergencias y divergencias de los actores:

El an�lisis realizado permiti� establecer que existen dos grupos claramente identificables con respecto a la reforma del sector el�ctrico. Aquellos que favorecen reformas de tipo neocl�sico, basados en el mercado y la participaci�n privada y los que est�n en contra de ello y sustentan sus posiciones en la defensa del Estado Social de Derecho.

Las diferencias tienen un alcance m�s amplio, tienen que ver con la visi�n de la sociedad y del modelo de desarrollo del pa�s. Las pugnas y diferencias se encuentran en diversos �mbitos de la vida nacional que hace muy dif�cil que en el marco de un sector estrat�gico como el el�ctrico y que tiene como tel�n de fondo el futuro de una organizaci�n relevante como el ICE, se puedan lograr un espacio para el an�lisis riguroso y t�cnico, buscando en el marco de las diferencias posibles acuerdos b�sicos.

El an�lisis realizado permite ver que en primera instancia existen posiciones de los actores que no dejan espacios para la precisi�n de las diferencias que ayude a subsanar algunas de �stas y permitan crear espacios de negociaci�n.

Es importante por otra parte, considerar el papel que el Poder Ejecutivo en la representaci�n del Ministro de Ambiente ha tenido. Sus posiciones son iguales a las de los sectores empresariales, lo cual le ha quitado confiabilidad y capacidad para ser un agente creador de espacios de negociaci�n y acuerdo efectivo entre las partes en conflicto. Los sectores sociales en contra de las reformas asumen que la arena en la cual se encuentra el proyecto de ley general de electricidad, es poco propicia para posicionar sus criterios y esperan el cambio de la arena con el fin de reposicionar sus objetivos y recursos. Esto plantea un escenario poco favorable para la posible aprobaci�n de leyes relacionadas con la reforma del sector el�ctrico, pues no se han creado espacios de acuerdos b�sicos en aras del inter�s general.

e. Las propuestas de los actores para la reforma del sector el�ctrico:

Del an�lisis realizado se puede apreciar que existen dos grupos de actores sociales los cuales tienen sus propias visiones sobre el proceso de reforma. En t�rminos generales se tienen las siguientes propuestas:

C�maras empresariales y Poder Ejecutivo:

Las propuestas del Poder Ejecutivo expresadas en el ente rector MINAE por medio de Roberto Dobles y de UCCAEP y ACOPE, son pr�cticamente las mismas, no pudi�ndose distinguir hasta este momento diferencias de fondo en las posiciones y propuestas de estos tres actores sociales. Como se ha indicado, esto plantea un reto al proceso de reforma, pues al darse una unificaci�n de posiciones entre estos actores sociales y al tener por otra parte otro grupo con posiciones divergentes, hace dif�cil la negociaci�n y acercamiento en las propuestas. Esto es a�n m�s dif�cil cuando el ente encargado de representar el supuesto Inter�s General, como es el ente rector tiene posiciones hom�logas a actores sociales, tomando partido en las propuestas.

Las caracter�sticas de la reforma propuesta son las siguientes:

 Disociar las organizaciones verticalmente integradas al menos en costos.

 Separar del ICE las actividades de car�cter nacional por medio de una subgerencia y eventualmente una salida del ICE.

 Creaci�n de un mercado mayorista local.

 Homologaci�n del mercado el�ctrico regional, que permitir�a que todos los actores calificados pudieran exportar e importar electricidad.

 Posibilitar�a a las distribuidoras el poder generar electricidad.

 Se crea la figura del comercializador mayorista.

 El ICE deja de ser el comprador �nico.

 Las distribuidoras y el ente rector ser�an los responsables del suministro el�ctrico y no el ICE.

 Se realizar�a una planificaci�n indicativa, con base en los lineamientos generales del ente rector.

Las propuestas no aclarar�n que la existencia de empresas verticalmente integradas debe de separarse cuando se desarrollan mercados. Por tanto, hay una verdad a medias en la propuesta pues, a mediano plazo ser�a necesario procesos de separaci�n de las empresas verticalmente integradas.

Por otra parte, para el desarrollo de mercados en buena teor�a y de acuerdo a las experiencias internacionales se ha podido apreciar que se requiere de eliminaci�n de los poderes excesivos que empresas pueden tener en un mercado, ya sea por participaci�n en el mercado elevada o bien por las caracter�sticas de las plantas que tienen. En el caso del ICE re�ne los dos requisitos, por una parte, tiene m�s del 70% de la capacidad instalada y por otra parte, cuenta con los embalses de regulaci�n, plantas t�rmicas y geot�rmicas que le dan mayor capacidad de poder ofrecer electricidad en cualquier momento y en las diferentes �pocas del a�o (esto por cuanto en la actualidad tiene la obligaci�n de asegurar el suministro), lo cual har�a que sea el ente que en un mercado tenga ventaja y defina el precio.

Con base en lo anterior, la l�gica de los mercados el�ctricos llevar�a necesariamente seg�n la propuesta, a que los promotores del desarrollo de mercados sugieran en el futuro, adem�s de la disociaci�n, la separaci�n en diferentes empresas del parque de generaci�n el�ctrica del ICE, por medio de potenciales empresas independientes, tal y como se ha realizado en los pa�ses que se han reformado.

Grupo defensores del modelo actual:

Como se ha podido ver en el desarrollo de la investigaci�n en este grupo se encuentran los Sindicatos, Tecnocracia del ICE y los diputados del bloque de oposici�n. Las propuestas de los actores sociales de este grupo se pueden resumir de la siguiente forma:

1. Mantener el sistema actual, ya que ha tenido un buen desempe�o.

2. Fortalecer a las organizaciones para que pueda construir las obras requeridas para asegurar el suministro el�ctrico.

3. Eliminar las restricciones de inversi�n a las organizaciones que han limitado su capacidad de desarrollar las obras requeridas.

4. Mantener la planificaci�n y al ICE como comprador �nico, lo cual permite m�s seguridad al sistema y esa entidad puede mantener la responsabilidad de suministro.

5. Solucionar el problema de las ventas de electricidad a precios muy elevados por parte de los generadores privados.

6. Contar con un solo comprador y vendedor en el mercado regional, con lo cual se tendr�a mayor ventaja de negociaci�n y se evitar�a ventas de electricidad de generadores privados que podr�an poner en peligro el suministro nacional.

Dentro del grupo que defiende el modelo actual se dan diferencias en algunos aspectos de implementaci�n. Destacando las diferencias entre dos subgrupos: Sindicatos y diputados de m�s de izquierda como Merino del R�o, y la tecnocracia del ICE y el PAC. En estos dos subgrupos se han podido apreciar diferencias en cuanto a:

 La participaci�n privada en la generaci�n, mientras que para la Tecnocracia del ICE y presumiblemente el PAC la participaci�n privada por s� sola no es negativa siempre y cuando la fijaci�n de los precios sean bajo el principio de servicio al costo y que en t�rminos generales protejan el bien com�n y no da�e las finanzas del ICE, para los Sindicatos esto es una forma de privatizaci�n gradual del sistema el�ctrico del pa�s.

 En una posible negociaci�n se podr�a dar el caso de que el PAC y la Tecnocracia del ICE est�n de acuerdo en que algunos actores calificados puedan participar en un mercado mayorista nacional y regional acotada, en cuanto a venta de excedentes, vol�menes definidos y restringidos y asegurando la demanda nacional en primera instancia. Los otros sectores es de esperar que estar�n en contra de esta posici�n.

Seguidamente se presentan las diferencias fundamentales entre los que est�n a favor y los que est�n en contra de las reformas al sector el�ctrico.

Las diferencias en las dos propuestas:

Los aspectos que se podr�a decir en primera instancia, comparten los dos grupos, son los siguientes:

1. Se debe priorizar la generaci�n con fuentes renovables, para lo cual se deben definir pol�ticas.

2. Es conveniente mantener los subsidios a los sectores sociales m�s pobres y las regiones menos rentables.

Pese a que en primera instancia se comparten los puntos anteriores, en la pr�ctica la forma como se instrumentalizar�an muestran diferencias sustantivas:

1. En primer lugar, para los promotores de las reformas es compatible la creaci�n de mercados y la generaci�n con fuentes renovables, algo que en la experiencia internacional no ha sido demostrado. Por su parte, los contrarios a las reformas consideran que el modelo actual ha demostrado que es el medio para que a partir de una planificaci�n normativa se definan en horizontes de largo plazo las fuentes que dar�an soluciones de m�nimo costo y preponderantemente con renovables.

2. Con respecto a los subsidios, los enfoques orientados por el mercado y las propuestas que han planteado para el caso del sector el�ctrico en Costa Rica se sugerido la creaci�n de fondos que aportan los participantes que es canalizado para brindar subsidios selectivamente definidos para aquellos sectores que m�s lo requieran. Por otra parte, las expansiones de la red en zonas no rentables se har�a de acuerdo a proyectos, en donde no se define con precisi�n qui�nes, por qu� y d�nde se brindar�an subsidios focalizados del fondo para la expansi�n de la red de distribuci�n en zonas lejanas y dispersas que no son rentables financieramente.

3. En contraposici�n con la propuesta anterior, los sectores que defienden el modelo actual indican que la creaci�n de fondos en los sistemas reformados no han permitido en la mayor�a de los casos cumplir su funci�n indicando una serie de deficiencias, peligros y riesgos. Por lo cual, consideran inapropiado cambiar un modelo que ha demostrado ser altamente exitoso por uno que muestra deficiencias. Se�alan que es posible bajo el modelo actual buscar formas para priorizar los subsidios hacia sectores que efectivamente lo requieran. La expansi�n de la red de distribuci�n en sistemas de mercado, seg�n los defensores del modelo actual, no se da, debido a la b�squeda de ganancias de las empresas que operan en un r�gimen de competencia.

4. Por una parte, los opositores a la reforma se menciona el hecho de que el desarrollar una red hidrometereol�gica por parte del ICE costeado por el sistema tarifario, ha permitido establecer la dotaci�n de recursos h�dricos en las cuencas de mayor inter�s hidroel�ctrico del pa�s. Por tanto, ante procesos de reforma que definen nuevas reglas del juego, vale la pena preguntarse: �qu� pasar� con esta red? �Seguir� en el ICE, ante un escenario de competencia? �c�mo se distribuir� el costo de dicha red? �c�mo se valorar� un activo intangible de un valor econ�mico tan elevado?, �se les dar� la informaci�n a todos los agentes econ�micos sin costo?, es decir perder� el ICE esa ventaja competitiva y obtendr�n parte de ese valor los agentes privados por un activo intangible de propiedad p�blica que se ha obtenido por d�cadas.