5.6.3 La nueva economía neoinstitucionalista y la reforma

La investigación no entró a profundizar el diseño detallado del proceso de reforma, aunado a ello el momento en que se encuentra la discusión no permite efectuar ese análisis pormenorizado de las reglas de juego que se establecería. Esto plantea para el caso de Costa Rica una línea de investigación con el fin de profundizar en el análisis de propuestas de diseño y sus implicaciones en los campos económicos y técnicos de esos diseños.

Seguidamente se analizan algunas de las categorías que son relevantes en el enfoque de la nueva economía neoinstitucionalista y que en el caso del sector eléctrico de Costa Rica a partir del estudio realizado se establecieron como de relevancia.

Cultura:

Para la NEI un elemento que determina el desempeño económico es la cultura que un colectivo social tenga con respecto a la forma de llevar a cabo las actividades productivas. Los incentivos que la sociedad haya creado, basados en la capacidad o la influencia política son elementos que inciden en el comportamiento a largo plazo de los sistemas económicos. En el caso de Costa Rica se aprecia:

a. Un interés mayor por la forma cómo se distribuyen las cargas y los beneficios en el sector eléctrico, lo cual predomina sobre la eficiencia de éste. Este hecho ha llevado a que se dé preferencia a sistemas regulados, con participación de organizaciones públicas que tienen objetivos relacionados con el desarrollo en general del país.

b. Además se mantiene bajo la tutela del Estado los recursos y sectores estratégicos como el eléctrico, con el fin de asegurar ciertos objetivos para la colectividad.

c. Parte de la discusión y del cambio que fomentan algunos sectores y actores es darle mayor preponderancia a la eficiencia económica que a esos otros objetivos que en alguna medida la sociedad costarricense ha ido construyendo desde inicios del siglo XX. Lo anterior hace que los promotores de la reforma tengan riesgos importantes de fracasar con reformas neoclásicas si no se consideran los elementos antes indicados.

La Política y las decisiones:

Otro rasgo importante relacionado con la cultura y la dinámica económica es que pese a que la influencia política para beneficiar ciertos sectores no ha sido tan importante y determinante como en otros países, sin duda la asignación de recursos públicos y decisiones y no decisiones asumidas por los diferentes Poderes y jerarquías ha estado influenciado en muchas ocasiones por razones distintas a lo que la técnica y los objetivos que la política nacional han indicado. El uso por parte de actores sociales de determinado poder político para incidir en la distribución del excedente del sector eléctrico ha estado presente, afectando y distorsionando las decisiones y el comportamiento potencial que podría tener el sistema eléctrico, perdiendo efectividad y eficiencia. Ejemplos de lo anterior son:

a. Esto se aprecia en el caso de la definición de los precios a los generadores privados de electricidad.

b. En la aprobación de tarifas a las organizaciones públicas del sector, que ha puesto en serio peligro la sostenibilidad financiera de éstas.

Las normas y reglas del juego:

En general la discusión del proceso de reforma del sector eléctrico en Costa Rica lo que trata es de la redefinición de las reglas del juego para los actores sociales. Para algunos las existentes no crean un espacio de participación; como es el caso de los generadores privados, por ello tratan de modificar y adaptar, según sus intereses, las reglas del juego, en ese contexto el camino es la reforma del sector eléctrico.

Por su parte, existen normas y reglas que si se modifican tienen un relevante impacto sobre organizaciones en cuanto a sus competencias, responsabilidades e importancia, por lo cual tratan de incidir en el diseño de éstas con el fin de lograr adaptarlas a su mejor conveniencia.

En cada uno de estos casos las nuevas normas pueden producir ganadores y perdedores. Las señales que brinden éstas tienen implicaciones en los incentivos que se den a los proyectos de inversión, la forma de operar las plantas y en general sobre la distribución del ingreso en el sector eléctrico. Ante ello, surge la discusión sobre quién estaría velando porque el interés general sea protegido en un proceso de formulación de políticas, en donde los actores sociales, incluido el Poder Ejecutivo, tienen posiciones definidas y sesgadas hacia determinadas reglas del juego.

Los planteamientos realizados por los que favorecen las reformas no permiten aclarar las reglas del juego que se tendrían para el desarrollo del sector eléctrico. Existe cierto consenso en que la participación privada y un régimen mixto de propiedad son los más aceptados por los actores de la red, sin embargo, los acuerdos y el grado de profundización de las propuestas no dejan claro cómo se daría esa participación y con ello establecer si la nueva propuesta es superior a la actual que ha mostrado un relativo éxito.

La rectoría:

Dentro del sistema eléctrico, su desempeño ha sido afectado por la falta de liderazgo y ejercicio de la rectoría por parte del MINAE. Esto ha llevado a que diferentes iniciativas propuestas por los actores del sector eléctrico no tengan un apoyo y definición clara de la política bajo la cual se sustenta. De igual forma la falta de capacidad de gestión institucional y de prioridad hacia el sector ha llevado a que no se haya ejercido ésta.

Ante ese vacío y dada la relevancia que instituciones como el ICE han tenido en el país, en el sector eléctrico, esta institución ha liderado en la práctica el sector eléctrico. Por muchos años eso no generó disputas; sin embargo, al aparecer actores con deseo de participar de forma más intensa en diferentes ámbitos de la cadena de valor, ha llevado a generar celos y conflictos. Esto ha dado la posibilidad y el ambiente para tratar de eliminar las competencias de liderazgo que en la práctica el ICE ha tenido.

Un elemento importante del proceso de reforma ha sido que el MINAE ha tratado más que fortalecer su capacidad de gestión, el eliminar las actividades y capacidades que el ICE ha desarrollado por cerca de 60 años. Esto podría crear un vacío de capacidades que haría más difícil el ejercicio de la rectoría.

La regulación:

La regulación del sistema eléctrico en un sistema como el actual o bien en uno en donde el mercado sea preponderante, es esencial. Pese a que el país ha ido estableciendo una capacidad en los entes regulatorios, esto no se ha consolidado. Como se ha podido ver en el análisis realizado los actores sociales indican la falta de claridad y consistencia en la aplicación de las disposiciones de la ARESEP en temas tan sensibles como el de las tarifas eléctricas.

Se puede indicar que dentro de los principales problemas actuales y futuros del sistema eléctrico está la capacidad del país de desarrollar un marco regulatorio que esté a la altura de las necesidades. Al margen del modelo eléctrico del país, el desempeño de éste depende en gran medida de las normas regulatorias, pero sobre todo de su aplicación correcta y justa para todos los participantes.

Relacionado con lo anterior, la influencia política en la elección del regulador y miembros de la Junta Directiva de la ARESEP son elementos cruciales que inciden en lo que los actores sociales indican de forma reiterada como la influencia política en las decisiones. Estos aspectos tienen una incidencia elevada en las señales a los agentes económicos, en la situación financiera de los entes y la capacidad para poder llevar a cabo los proyectos de inversión que el sector requiere.

La dicotomía Estado y mercado, planificación y precios:

La discusión del modelo de reforma del sector eléctrico de Costa Rica ha llevado por su propio peso a la discusión entre el modelo aplicado hasta ahora, en donde se planifica normativamente el desarrollo eléctrico y los que consideran que debe ser el mercado por medio de las señales de precios los que brinden las señales a los agentes económicos.

Existe dentro de los actores sociales cierta contradicción en sus preferencias, pues pese a darle un peso importante a la planificación como elemento central para orientar el desarrollo eléctrico, por otra parte, consideran como posible el desarrollo de algunos segmentos del sector eléctrico en donde el mercado pueda desarrollarse y cumplir con una función positiva. Se denota por otra parte, una migración de la planificación normativa más rígida hacia una normativa pero más flexible. Adicionalmente es una tendencia clara que al mercado se le da un papel acotado, a ciertos segmentos, en donde no se busca que opere a la libre, si no más bien normado por las orientaciones de política del país.

Prevalece por tanto una falta de precisión de cuáles serán las reglas del juego que regirían al sector, para con ello, por una parte, establecer sus diferencias con la forma como opera en la actualidad y los potenciales efectos que esto podría tener. La complejidad y la cantidad de combinaciones de alternativas posibles que se pueden dar, así como ciertas imprecisiones en el conocimiento de los actores sociales no ha permitido generar un debate de fondo sobre los detalles de las normas que podrían guiar al sector eléctrico, y el grado de apoyo o rechazo de estas por parte de los diferentes actores sociales.

En caso de que las normas y reglas del juego que se definan no sean suficientemente precisas, se corre el riesgo de que los procesos de inversión, operación y consumo de electricidad por parte de los diferentes agentes económicos se vean seriamente afectado, llevando a efectos poco previsibles.

De la nueva institución; el mercado:

En términos generales hay una confianza excesiva en el desarrollo de mercados eléctricos por parte del MINAE, cuando la realidad de América Latina plantea la necesidad de ser muy precavidos con el uso de ese medio que no debe convertirse en un fin en sí mismo.

La propuesta de reforma estaría eliminando la planificación normativa por un modelo en donde el mercado es quien orienta al sector eléctrico. En general debe discutirse y valorarse en el ámbito nacional la importancia y beneficios que ha brindado la planificación del sector eléctrico. La creación de mercados ha demostrado que se aumenta la incertidumbre, el riesgo y por ende por lo general las fuentes renovables no son las que predominan. Por otra parte, si no se crean mercados y se hacen subastas para la ampliación de la red, según propuestas extraoficiales recientes del MINAE, surge la pregunta de cuál es la diferencia con el modelo actual, mostrando en alguna medida simplemente el deseo de quitarle al ICE esas potestades, institución que en el caso del sector eléctrico ha tenido éxito y cuenta con capacidad técnica y recursos para hacerlo, para pasarlo a una posible nueva entidad, para la cual, deberán crearse, con importantes riesgos en cuanto a su capacidad de gestión, financiamiento e influencia política en las decisiones.