2.2 El neoinstitucionalismo

El institucionalismo clásico existe desde la mitad del siglo XIX. El institucionalismo de inicios del siglo XX tenía un alto contenido normativo y jurídico. Lo anterior por cuanto miraba a las instituciones como instrumentos o mecanismos de control hacia los individuos, los cuales se veían restringidos por las instituciones, pues eran las encargadas de velar por el cumplimiento de la ley. En él influyó el Derecho y la Filosofía Política. Tendía a concentrarse en el estudio de regímenes políticos y constitucionales. Tuvo una postura hacia el deber ser, había cierta posición idealista, con lo cual muchas de sus propuestas se desfasaban con la nueva realidad (Rivas, 2003). Además de la influencia jurídica normativa tenía cuatro características: el legalismo, el estructuralismo, el holismo y el historicismo.

Para Rhodes (1997 citado por Rivas, 2003), el nuevo institucionalismo hace propuestas más apegados a la realidad. Señala además que es un enfoque funcional descriptivo que concede un papel más autónomo a las instituciones.

El neoinstitucionalismo al igual que el institucionalismo le concede una importancia central a las instituciones y estructuras, junto a ello a las reglas, procedimientos, organizaciones y los diferentes componentes que forman un sistema político, los cuales tienen influencia en las relaciones, conductas, comportamiento, estabilidad e inestabilidad de los gobiernos y de la existencia y reproducción del sistema social (March & Olsen, 2005).

La conceptualización de instituciones por parte de Hodgson (2003) permite tener presente la dimensión amplia que estas tienen en la actualidad. Por una parte, determinan o inciden en la articulación de las actividades de las personas y de la sociedad en su conjunto. Por otra parte, a nivel individual tienen una fuerte incidencia al definir lo “apropiado” dentro de un grupo social a través de los signos y significados creados en un marco de referencia social:

Se considera a las instituciones en cuanto en parte imponen forma y coherencia social a la actividad humana mediante la continua producción y reproducción de hábitos de pensamiento y acción. Esto implica la creación y la propagación de modelos conceptuales y signos y significados aprendidos. Se entiende a las instituciones como parte crucial de los procesos cognitivos, por medio de las cuales los agentes perciben los datos sensibles y los hacen significativos. (Hodgson, 2003: 908)

Del concepto de institución de Hodgson (2003) se destaca además que las instituciones asumen una función dinámica en cuanto se constituyen en entidades en donde los procesos de aprendizaje de una serie de normas, usos, costumbres y significados de un contexto social e histórico son integrados por los actores, lo cual incide en su visión sobre diversos aspectos de la sociedad. En el análisis socio histórico de Costa Rica, en particular en lo relacionado con el sector eléctrico, así como de las posiciones y propuestas de los diferentes actores relacionados, se aprecia la influencia del marco institucional, por ello, se considera pertinente abordar el proceso de reforma del sector eléctrico bajo un enfoque neoinstitucionalista.

Para el neoinstitucionalismo la producción de las políticas públicas está determinada por las instituciones, las cuales moldean la interpretación de los problemas y las alternativas de solución disponibles, y por ende constriñen el proceso de decisión y de aplicación de las políticas.

Goodin y Klingemann (1998) establece los rasgos fundamentales del neoinstitucionalismo, dentro de estos están los siguientes:

a. Los agentes individuales y los grupos persiguen sus proyectos en un contexto constreñido colectivamente.

b. Las restricciones asumen la forma de instituciones, patrones organizados de normas y roles socialmente construidos, los cuales son creados y recreados constantemente.

c. Los constreñimientos son en ciertas ocasiones ventajosos para los actores sociales en el logro de sus objetivos.

d. Factores contextuales que restringen las acciones de los actores sociales individuales o colectivos moldean sus deseos, preferencias y motivos.

e. Los aspectos que constriñen por lo general tienen raíces históricas, residuos de acción y de decisiones pasadas.

f. Esos elementos que restringen preservan, representan e imparten diferentes recursos de poder a los diferentes actores individuales o colectivos.

Como se puede apreciar de los elementos antes indicados, pese a que los individuos y los grupos intentan realizar sus objetivos, lo hacen dentro del marco de un conjunto de reglas formales e informales que determinan (constriñen o restringen) dichos objetivos y las posibilidades de hacerlos realidad. Los rasgos indicados por Goodin del neoinstitucionalismo son elementos que permiten comprender el sector eléctrico al ayudar a explicar comportamientos, objetivos y propuestas de los actores sociales, brindando un marco de referencia conceptual para analizar y predecir las decisiones de la política. Estas reglas determinan el comportamiento de los actores (los incentivos y las sanciones), y a través de ello el contenido de las políticas (March & Olsen, 1997, 2005).

Para Williamson en Kalmanovitz (2003) el neoinstitucionalismo tiene dos niveles de análisis. El primero es el macro, el cual estaría constituido por el medio institucional o reglas de juego que constriñen las acciones de los agentes y las encauza. Un segundo nivel el micro donde operan las instituciones de gobierno sobre los agentes económicos, como los mercados, los cuasi mercados y las estructuras jerárquicas de contratación tales como empresas y burocracias públicas (Kalmanovitz, 2003).

En el nivel macro social es necesario que las sociedades cuenten con un conjunto de normas y reglas del juego institucional para su convivencia. En ese sentido es necesario que se consoliden sistemas políticos que consideren a través de la participación democrática los deseos, aspiraciones y problemas de la población (Kalmanovitz, 2003).

El proceso de reforma del sector eléctrico de Costa Rica esta enmarcado en un nivel marco, en donde las condiciones existentes en el campo político, disposiciones normativas nacionales y las competencias de las organizaciones, entre otros elementos, definen un marco referencial, en donde los actores sociales tienen que desenvolverse, por otra parte, el diseño del modelo del sector tendría que ver con el nivel meso y micro que define la normativa, competencias y capacidades de las organizaciones, los procedimientos y otras prácticas.

La mejor democracia, medida por la capacidad para mejorar el desempeño económico, será aquella que tenga mayor capacidad de dar cauce a los intereses incluyentes, la capacidad de incluir intereses divergentes, atenuar la incompatibilidad de incentivos o disminuir la incongruencia ínter temporal. (Ayala & González, 2001: 8)

Las instituciones deben ser capaces de establecer mecanismos de interacción de los diferentes intereses y sus divergencias para que con base en reglas del juego claramente establecidas se encuentren los mecanismos para subsanarlos . Por tanto, en un sistema democrático, la diferencia entre los actores sociales debe ser común, sin embargo, el marco institucional existente prueba su calidad, en tanto establezca mecanismos de interacción que permitan soluciones sostenibles, en el sentido de que sean tomadas oportunamente, se ejecuten de forma efectiva y no lleve a desavenencias que puedan conducir a problemas sociales mayores. Este es un reto sustantivo del país, en especial en el sector eléctrico en donde posiciones divergentes y el deseo de imponer determinados argumentos, al margen de los otros se ha convertido en una táctica frecuente.

El neoinstitucionalismo ha logrado tener una importante influencia en el pensamiento de diferentes disciplinas científicas desde la década de 1990 (Pérez & Valencia, 2004). El descuido a las instituciones y las especificidades de los países, en el marco de las transiciones democráticas y las reformas económicas aplicadas en las décadas de 1980 y 1990, llevaron a que los resultados no fueran los esperados. Por ello, ha proveído de un marco conceptual que permite abordar la problemática existente en diversos países, como es el caso de los latinoamericanos que han llevado a cabo reformas económicas de corte neoclásico, en donde el mercado es preponderante, sin contar con reglas claras, independencia de los entes reguladores y capacidad de gestión de las organizaciones, suficientes para lograr que estos funcionen bien.

Estos aspectos que considera el neoinstitucionalismo son transcendentales para definir el diseño, la decisión, la ejecución y los resultados de los sectores eléctricos reformados. La calidad del marco institucional ha sido un factor crítico, por ello el abordaje mediante este enfoque dará elementos sobre las posibilidades y las características que deberían tener los diseños y resultados potenciales de la reforma del sector eléctrico, según las especificidades de Costa Rica.

Siguiendo lo antes indicado, en los procesos de reforma, se considera que el legado histórico, la dinámica y estructura social influyen en las opciones de reforma que plantean los actores sociales. Además las organizaciones creadas en el pasado determinan o inciden en el proceso de diseño y selección de las posibles opciones de reforma (Pierson, 2000). El marco institucional existente, influencia el comportamiento de los actores sociales relacionados con el sector eléctrico, afectando las posturas, criterios, propuestas y estrategias de estos a partir de su identidad y de lo que es conveniente en el marco de las costumbres y normas existentes. Unido a ello, las propuestas de reforma en sí mismas son influidas por las instituciones existentes, afectando su viabilidad política y técnica, pues las reglas del juego, las costumbres y la capacidad organizacional existente influyen en el contenido y en las posibles consecuencias de su aplicación (March & Olsen, 1997, 2005).

El enfoque neoinstitucionalista en sus diferentes vertientes está de acuerdo sobre tres aspectos esenciales: (Hernández, 1999)

a. EI comportamiento de los actores está determinado por un marco institucional expresado en reglas del juego, costumbres y organizaciones.

b. Las instituciones determinan la actividad política: ellas están constituidas por ciertas presiones, que estructuran el comportamiento de los actores políticos (su identidad, poder, y estrategias), y así determinan los resultados de la actividad política. Por ello, los resultados de dicha actividad no pueden reducirse a la simple interacción entre los actores sociales.

c. Las instituciones están determinadas por la historia: las instituciones incorporan una trayectoria histórica que crea una especie de inercia. Así, la historia es importante porque el pasado tiene una alta determinación del futuro.

El desarrollo del neoinstitucionalismo ha tenido una serie de énfasis y variantes a partir de las cuales se han dado una clasificación de acuerdo a ciertos criterios. Con el fin de comparar las diferentes vertientes del neoinstitucionalismo, seguidamente se presenta una matriz comparativa, describiendo los rasgos fundamentales de éstas escuelas.

La matriz presenta aspectos considerados centrales como: definición de institución, la forma como aborda el surgimiento de las instituciones, cómo se da el cambio, las raíces y enfoques que los sustentan, la relevancia y qué es una buena institución, así como la relación entre el individuo y la institución (Peter, 2003).