2.2.4 Neoinstitucionalismo económico

El neoinstitucionalimo surgió de la crítica a la rigidez analítica de la economía neoclásica. No se preocupa tanto por la formalización matemática de los modelos económicos, pero sí por las técnicas de cuantificación y medición de las variables que importan para el desempeño económico. No presuponen la armonía y consistencia analítica, por el contrario, enfatiza los conflictos y contradicciones de la economía. Las instituciones son el marco de referencia bajo el cual se llevan a cabo las actividades económicas, por tanto éstas son las estructuras que permiten o intentan resolver los conflictos y contradicciones económicas, operando como los mecanismos de control social que limitan las acciones maximizadoras de los individuos (North, 2005).

La nueva economía institucional (NEI) surgió en la década de 1970 con la influencia de las obras de Ronald Coase, Douglass North y de Oliver Williamson. Este enfoque introduce el papel central de las instituciones como central en la economía neoclásica y propone estudiar su función en la creación de mercados competitivos (Hodgson, 2003).

Esta concepción (NEI) responde en gran medida a la necesidad de explicar los límites de la teoría del comportamiento de los actores en la teoría neoclásica, debido a las asimetrías de información y otras imperfecciones de mercado de otro tipo. Así por ejemplo los mercados de futuros no existen por problemas de información o bien por falta de profundidad (institucional) o de complejidad. (Gandlgruber, 2003)

Dentro de los aspectos que la economía institucionalista considera pertinente y que en varios de ellos se distancia de la economía neoclásica están los siguientes: (Hodgson, 2003)

a. Se presta un grado de atención importante a los factores institucionales y culturales como elementos que influyen en el comportamiento económico.

b. El análisis tiende a ser interdisciplinario, al reconocer el aporte proveniente del análisis político, la sociología, la psicología y otras ciencias.

c. No utiliza la categoría de agente racional maximizador de ganancias. Hay un predominio de hábito y a su vez deja la posibilidad de la innovación caprichosa por parte del agente económico.

d. Más que usar modelos matemáticos, utiliza hechos estilizados y conjeturas teóricas respecto a mecanismos causales.

e. Emplea insumos empírico históricos y comparaciones respecto de instituciones socioeconómicas.

El Estado y el mercado son parte del tramado que conforma las instituciones en una sociedad. Como lo indica North (2005), las instituciones junto con la tecnología empleada afectan el comportamiento del sistema económico de un país, siendo un determinante básico de los costos de transacción, afectando positiva o negativamente el intercambio y la producción. La teoría neoclásica tradicional asume que los costos de transacción son cero, debido entre otros supuestos a que se tiene perfecta información, no sin incertidumbre y se tiene competencia perfecta en los mercados. No obstante, estos aspectos no operan en la mayoría de los casos, afectando el desempeño económico. Por tanto, estas limitaciones deben ser consideradas en el diseño de modelos de reforma en el sector eléctrico, en el caso que nos ocupa (North, 2005).

Recordemos lo que indica el premio Nóbel de Economía 1992 Douglass North:

La teoría neoclásica es sencillamente una herramienta inadecuada para analizar y prescribir políticas que induzcan el desarrollo. Se preocupa por la operación de los mercados más no de cómo éstos se desarrollan. ¿Cómo puede prescribir políticas sin entender la manera en que se desarrollan las economías? Son precisamente los métodos utilizados por los economistas neoclásicos los que han impuesto el tema y los que han militado en contra de tal desarrollo. (North, 1993: 2)

Relacionado con lo anterior, se tiene el hecho de que las reformas económicas basadas en la teoría neoclásica han tendido a dejar de lado el contexto histórico, las instituciones y las circunstancias de cada país, efectuando estudios que tienden a tener una visión ahistórica de la realidad y aplicar teorías y políticas por igual a cualquier país (North, 2005). Esta situación ha tenido graves problemas en las últimas décadas para los países en vías de desarrollo ante la aplicación irrestricta de programas de estabilización y ajuste estructural bajo las normas rígidas que se han concretado en reformas económicas que en la mayoría de los casos no han tenido el efecto positivo sobre el bienestar y el desarrollo de esos países que se había pregonado (Stiglitz, 2003).

En general se puede plantear que la competencia perfecta entre agentes anónimos (intercambio neoclásico) como tal no opera y los tomadores de decisión se ven envueltos en nuevos dilemas que necesitan una definición clara: los agentes deben incurrir en costos para definir el intercambio y realizar el contrato. Este costo de usar el mercado, es definible como: (Gandlgruber, 2003)

a. Costos de preparar contratos (búsqueda de información).

b. Costos de monitorear y vigilar el cumplimiento de las obligaciones contractuales, así como la medición y protección de los derechos a ser intercambiados.

A partir del trabajo de Coase en 1960 y de la formulación del teorema de Coase, se ha reconocido que el modelo neoclásico formula su teoría suponiendo cero costos de transacción (Gandlgruber, 2003). Bajo esta perspectiva, asumen los supuestos de que los agentes económicos pueden decidir dentro del mercado instantáneamente, no tienen costos de información ni de búsqueda, no hay costos de cumplimiento de los contratos de intercambio, ni de su monitoreo. Bajo costos de transacción de cero, los agentes pueden prever o decidir bajo los posibles estados de la naturaleza que se presenten (en el sentido de contratos Completos) (North, 2005).

Sin embargo, la existencia de costos de transacción positivos afecta los incentivos de los agentes y por tanto su comportamiento. De esta manera cualquier intercambio (contrato) resulta costoso, pues se debe usar tiempo y recursos en búsqueda de información, costos de realizar el intercambio y costo de verificar su cumplimiento. Por otra parte, pueden ocurrir fallas de mercado, en donde, dados los altos costos de transacción, simplemente los intercambios no sean viables en el sentido económico. Las transacciones tienden a formularse de tal modo que maximizan los beneficios netos que proporcionan. De esta manera, si los costos de realizar el intercambio son mayores que el beneficio de éste, muchas transacciones no se realizarán, limitando las posibilidades de generación de riqueza, lo que en países en vías de desarrollo ocurre con frecuencia y en especial en los sectores más vulnerables. Estos aspectos son de especial relevancia para el sector eléctrico cuando se han establecido mercados competitivos que buscan orientar la asignación de recursos, afectando negativamente el desempeño.

“Las instituciones [que] guían la interacción humana... indican cómo comprar, vender, invertir, iniciar un nuevo negocio, prestar dinero, etc. Las instituciones se transforman y los cambios fundamentales en los precios relativos son la fuente principal de estas transformaciones.” (North, 1990: 3- 4, 8).

Ante las imperfecciones de los mercados, como institución, surge la necesidad de contar con Instituciones que permitan regular, complementar o sustituir a éstos. Para ello contar con un marco institucional adecuado es de especial relevancia, pues entre mejores sean las normas, leyes, reglas formales e informales, así como las organizaciones relacionadas con las actividades humanas, menor será el costo de transacción y se podrán obtener mejores resultados en las actividades económicas. Estos aspectos son especialmente importantes en los países en desarrollo como los de América Latina, así como en sectores complejos y estratégicos como el sector eléctrico, por ello, para el análisis de las implicaciones de las políticas de reforma, según los escenarios más posibles, estos elementos son básicos.

El NEI no busca modificar las bases del análisis neoclásico, sino más bien ampliarlo, mejorarlo, depurarlo al considerar a las instituciones como entidades que se pueden y deben estudiar, tal y como lo indica North (2005):

(…) la nueva economía institucional se basa, modifica, y extiende la teoría neoclásica para tratar y resolver un conjunto amplio de temas anteriormente fuera de ámbito. Lo que se conserva y sobre lo que se construye es el supuesto fundamental de escasez y por lo tanto competencia – la base para el enfoque teórico de decisiones que subyace la microeconomía. (North, 1995: 17 en Gandlgruber, 2003:86)

Si en el caso de países desarrollados el mercado ha mostrado sus limitaciones, la situación de los países en desarrollo ha sido aún más grave. Las imperfecciones del mercado por falta de información, formas monopólicas y oligopólicas, influencia política, falta de capacidad de regulación de la economía, organizaciones débiles, inestabilidad política, niveles de pobreza extrema, entre otros elementos, llevan a la conclusión de que bajo el enfoque neoclásico tradicional el análisis y soluciones de los problemas de los países en vías de desarrollo tienen serias limitaciones.

En el caso de que los mercados formen parte del diseño de las reformas del sector eléctrico, el diseño institucional de las normas, competencias y responsabilidades de las organizaciones deben efectuarse cuidadosamente, teniendo presente que las instituciones han sido un elemento dejado de lado comúnmente en los procesos de reforma.

Es decir, el mercado sería una red de relaciones sociales formales e informales, pero específicamente, así como la producción, un sistema de poder y que no se encamina por tanto necesariamente al equilibrio. La distribución del poder sería más importante que los precios en la regulación del intercambio económico. (Garza, 2005: 172)

La cita anterior amplía el espacio de la economía poniendo en la agenda temas considerados por la economía política en sus diferentes manifestaciones, la separación de la economía de lo sociopolítico para efectos analíticos puede resultar útil, pero es conveniente recordar y considerar en los análisis que las relaciones de poder, inciden y son elementos esenciales que direccional las reglas del juego de las instituciones, siendo elementos fundamentales que explican el qué, quién, cómo y para quién se produce y se reproduce el sistema social y económico.

El enfoque neoinstitucionalista ha permitido llamar la atención de que para el desarrollo de los países existen una serie de dimensiones que son importantes y que se interrelacionan entre sí para dar determinados resultados. Las instituciones pueden tener gran importancia para determinados resultados económicos. Se requiere conocer y comprender: cuándo y cómo las instituciones son importantes para el desempeño económico, en qué medida tienen una repercusión positiva o negativa en el sistema económico, estos aspectos son de especial relevancia para países como los latinoamericanos en donde ciertas instituciones no han sido suficientemente sólidas o bien incluso ni siquiera existen (Ayala & González, 2001).

El neoinstitucionalismo informa que las reglas de juego que guían el comportamiento de los agentes en una sociedad son fundamentales para explicar su desempeño económico. A la vez, se trata de un conjunto de teorías que combina vertientes de una nueva microeconomía basada en los costos de transacción, una sección de derecho y economía, otra de teoría de la información y otra teoría de la elección racional, junto a una interpretación histórica basada en el trabajo de Douglass North. (Kalmanovitz, 2003:1)

El neoinstitucionalismo reinterpreta conceptos importantes de la economía neoclásica. Así pues sustituye el concepto utilitarista y de optimización racional por parte de los agentes individuales por una racionalidad limitada por las carencias de información y los propios procesos cognitivos de los agentes económicos. La información incompleta, contar con información adicional, tiene un costo y los agentes tienen modelos mentales que los llevan a percibir y analizar de forma incorrecta o de diversa forma la realidad (Kalmanovitz, 2003).

El nuevo institucionalismo económico no solo le da importancia a las instituciones para el desempeño económico sino que lo pone en el centro del análisis. Los individuos los ve como individuos institucionalizados, dada una relación reciproca individuo-institución con funciones de preferencia y producción moldeadas (Gandlgruber, 2003).

“Instituciones representan el tipo de estructuras de más importancia en el ámbito social: conforman la sustancia de la vida social. Importan tanto por su capacidad de formar y moldear las capacidades y comportamientos de los actores en maneras sustantivas.” (Gandlgruber, 2003: 89, citado en Hodgson, 2001: 296)

Para el neoinstitucionalismo económico las instituciones aportan soluciones a las fallas de mercado, manteniendo el supuesto de racionalidad con limitaciones. Especial importancia tiene el concepto de “organismos intermedios” los cuales serían las redes entre empresas, los distritos industriales y las alianzas entre compañías, concepto desarrollado por Williamson (De la Garza, 2005).

El desarrollo del concepto de industrial governance resulta de especial importancia. Este se logra mediante las instituciones y sujetos que gobiernan (coordinan, dirigen) el funcionamiento de la economía, coordinando la actividad de los actores económicos, en particular sus transacciones. Esta visión critica la teoría de costos de transacción por su economicismo y por ignorar la perspectiva estratégica del actor y el poder. Por tanto, se parte de que el actor tiene racionalidad limitada y acotada por instituciones y el poder. Las instituciones en ese sentido serían sistemas de reglas que definen el control sobre los medios de producción, el acceso a los recursos, a la información y el control estratégico (De la Garza, 2005).

Se tendrían diferentes tipos de governance, los cuales incluyen, los mercados y jerarquías (organizaciones y empresas), extendiéndose a los organismos intermedios, entre la organización y los mercados. La combinación de jerarquías, mercados, redes de obligaciones, redes promociónales y asociaciones formales entre empresas, entre otros, daría como resultado los regímenes de gobernabilidad, los cuales resultan de la búsqueda de mayor eficiencia y por otra parte, se da una lucha por el poder (De la Garza, 2005).

Los elementos planteados por el neoinstitucionalismo son de especial relevancia a la hora de analizar procesos de reforma en sectores como el eléctrico, en donde la complejidad de su funcionamiento, la necesidad de reglas del juego claras, de organizaciones fuertes para operar, desarrollar, regular y supervisar son básicas. Además el uso del poder político o económico de un determinado actor o grupo de estos, puede tener significativos efectos sobre la colectividad. Las instituciones son las que definen el marco de referencia de actuación de la red de actores sociales interesados en la política de reforma del sector eléctrico y son determinantes del mismo diseño e implementación, así como de los resultados que se den de las posibles opciones de reforma.

En la siguiente sección se plantea el marco conceptual del enfoque neoinstitucionalista de redes de políticas públicas en donde los conceptos planteados definen posiciones, comportamientos, valores, objetivos y propuestas de reforma por parte de los miembros de la Red de políticas públicas para la reforma del sector eléctrico (RPRSE).