3.2.4 Los movimientos sociales ante los proyectos de reforma del sector eléctrico (1999 al 2008)

Durante la década de 1990 la sociedad costarricense experimentó un conjunto de transformaciones económicas, sociales y culturales de gran relevancia. Los procesos de diferenciación social se acentúan, las reformas económicas promovidas por el Consenso de Washington se ejecutan de forma parcial. Dentro de los procesos de reforma promovidos se encuentra el sector eléctrico. En este sector como se verá más adelante en las secciones 3.5.6 y 3.5.7, se limita la posibilidad de inversión del ICE, se restringen los aumentos tarifarios y ante la posibilidad de no poder abastecer la demanda, se aprueban leyes que permitan la venta de electricidad al ICE por parte de generadores privados con fuentes renovables en condiciones, según algunos sectores, favorables para el sector empresarial privado.

Según Harberger en (González & Camacho, 1990) para la mayoría de economistas el precio de los servicios públicos deben mostrar el verdadero costo económico, de forma específica la electricidad debería ajustarse en su precio de forma periódica, con base en las variaciones de los insumos o equipos necesarios para producirla, con lo cual se evitaría el problema de tener que aprobar o desaprobar tarifas con aumentos significativos que tienen menor viabilidad de lograrse, lo cual ha llevado a los rezagos tarifarios que afectan las finanzas y capacidad de inversión de las empresas (González & Camacho, 1990: 54).

Durante toda la década de 1990 las restricciones presupuestarias al ICE son el común denominador, en donde los sectores sindicales se constituyen en actores claves en la defensa de la institución, así como algunos sectores políticos, que creían en la labor de la institución. Diversos movimientos sociales fueron llevados a cabo por los sectores sindicales, apoyados por algunos sectores sociales, las universidades públicas y sectores políticos que no representaban la línea oficial y más dominante de los dos partidos políticos tradicionales.

En el gobierno de José María Figueres se empieza a hablar de una reforma integral del sector eléctrico amparado en los modelos basados en el mercado y la participación privada que guiaban a los procesos de reforma en el ámbito internacional y América Latina en particular, tal y como se puede apreciar en la sección 4.2.

La arena política de los planteamientos de reforma fue la Asamblea Legislativa, en ella se plantearon diversos proyectos de reforma del sector eléctrico del país, desde ajustes básicos al modelo actual hasta cambios más significativos orientados por el mercado y potencial privatización. Las denuncias y luchas de organizaciones sociales, así como la participación activa y crítica de algunos diputados de los partidos tradicionales y de partidos de izquierda hicieron que las propuestas no avanzaran. En ese sentido los planteamientos y el ámbito de discusión fueron restringidos a pequeños grupos de actores sociales que tenían un interés particular en el sector eléctrico y que eran llamados por los diputados en las comisiones que se crearon para analizar las propuestas (Granados, 2007).

En ese contexto es que se plantean las reformas del ICE en sus actividades de electricidad y telecomunicaciones, algo que ciertos actores sociales tenían en agenda desde finales de 1980. Estas reformas pretendían llevar a cabo una apertura en esos sectores y propiciar la creación de mercados y la participación privada. Durante toda la década de 1990, en los diversos gobiernos y congresos estuvo en la agenda, la discusión de diferentes proyectos de ley que pretendían reformas de diferente tipo al sector eléctrico, algunas se concretaron como las leyes 7200 y 7508, apoyados por grupos empresariales con importante relación con políticos (Granados, 2007). Por otra parte, las iniciativas más amplias no pasaron de ser proyectos, pese al ímpetu, tiempo y recursos empleados por los diferentes gobiernos, en toda la década de 1990.

Las iniciativas de reforma tienen una importante relevancia en el gobierno de José María Figueres, sin embargo, pese a la discusión de diferentes formas de realizarla, ésta no se concretó porque no se contó con un acuerdo político entre los Partidos Políticos, además en ese período se empezaron a señalar fuertes críticas al pago excesivo a los generadores privados que vendían electricidad al ICE mediante la ley 7200.

La poca viabilidad social y política de las propuestas de reforma de carácter más general hizo que estas no prosperaran, pese a la relevancia que algunos sectores le asignaron en ese momento, como es el caso del Dr. Roberto Dobles Presidente Ejecutivo del ICE en el gobierno de José María Figueres (1994-1998).

En otro ámbito de acción, a lo interno del ICE, el Dr. Dobles lleva a cabo un proceso de reingeniería que hace que una gran cantidad de recursos y capacidades se centren en ello, a lo cual las organizaciones sindicales internas, así como la Tecnocracia del ICE, le dedicaran una gran atención y cuyo resultado tiene implicaciones importantes para efectos de la forma como opera el ICE en la actualidad, al fraccionarse la institución en cada sector en unidades estratégicas de negocios.

En la legislatura de 1994 a 1998, pese a las discusiones y trabajo en comisiones de propuestas de reforma, no lleva a una discusión de un proyecto de ley específico en el congreso. El gobierno de Miguel A. Rodríguez, trae como objetivo una reforma de los sectores de electricidad y telecomunicaciones, para lo cual se inicia en la Asamblea Legislativa la discusión de diferentes propuestas de reforma de esos sectores (Granados, 2007).

A su vez la sociedad costarricense acumuló por cerca de 20 años procesos de corrupción y mal manejo de los recursos públicos por diferentes gobiernos, que lleva a una percepción general en la ciudadanía de que los políticos no están representando los intereses de los ciudadanos, de que había un distanciamiento entre los políticos que forman el bipartidismo y los costarricenses comunes. Lo anterior se debió a una serie de eventos de corrupción, decisiones de políticos, acuerdos entre políticos, entre otros. Los políticos toman decisiones de forma aislada de la sociedad, sin tomarla en cuenta y menos rendirle cuentas. Este descontento acumulado será un factor importante para el desarrollo de los movimientos sociales de marzo y abril del año 2000.

En la administración del Dr. Miguel A. Rodríguez se plantea de forma general una reforma al sector eléctrico del país, en especial del ICE. Pese a que el Dr. Rodríguez ha sido uno de los principales políticos e intelectuales que han promovido las reformas neoclásicas liberales, su propuesta no planteaba la privatización del ICE. Modificaba la estructura organizacional del ICE, buscaba de forma heterodoxa la creación de instancias de mercado, mayor participación privada y modificaciones a ciertas restricciones que en materia ambiental ha tenido el sector eléctrico para el desarrollo de proyectos. Sin embargo, el carácter general de la reforma hacía que diversos sectores sociales, económicos y políticos fueran afectados, lo cual hizo que junto con un contexto sociopolítico de desconfianza y rechazo a las cúpulas políticas, hiciera que se fuera creando a escala nacional de forma independiente y espontánea un movimiento social de proporciones quizás nunca vistas en el país.

Los efectos de lo que se llamó “Combo energético” era diverso, y pudo aglutinar a sectores tan diversos como: académicos, estudiantes, organizaciones comunales, ambientalistas, sindicalistas, entre muchos otros sectores. Esta situación creó las condiciones para que se diera la movilización de carácter nacional más grande realizada en el país, por el alcance territorial, diversidad de actores y tipo de reinvindicación social. De nuevo se presenta una movilización social que tuvo como uno de los temas más importantes el sector eléctrico.

En marzo del 2000 se conmovió el territorio nacional con una inmensa movilización cívica en contra de un proyecto de apertura y modernización del sector energía y de las telecomunicaciones. El temor de que este proyecto condujera a la privatización encubierta del ICE motivó a la ciudadanía a manifestarse. En esta ocasión, nuevos actores sociales asumieron el liderazgo. (Alvarenga, 2005: 266)

Amador (2002) interpreta con respecto al papel del ICE en los movimientos sociales del año 2000, lo siguiente:

A medida que profundizamos en nuestra tarea, fuimos comprendiendo mejor que la historia de esta institución está rotundamente ligada a la historia patria, a su lucha por la autodeterminación y la soberanía nacional en los sectores eléctricos y de telecomunicaciones.

El ICE tiene en sus orígenes un sentido nacionalista y un compromiso de desarrollo económico y social con equidad, que se expresa en el pensamiento de sus fundadores y en su ley constitutiva. ( ) Por su origen, historia y realizaciones, el ICE es símbolo de una época y de la voluntad de una generación decidida a enfrentar retos y a romper condicionamientos históricos en el campo empresarial y tecnológico. (p. 3)

El gobierno no estaba preparado para ello, unido a esto según han indicado personas que tuvieron parte en este hecho, no tuvo el apoyo del sector empresarial, liderado por personas más cercanas al Partido Liberación Nacional y sin una comunicación y acuerdo previo sobre los objetivos de la reforma. La fuerza de la movilización social sobrepasaba la capacidad del gobierno de imponerse, lo cual creaba un vacío de poder, que podía llevar a efectos no previstos. Por ello el gobierno debió ceder e iniciar una negociación.

El movimiento social logró desechar el proyecto de ley, aprobado en la Asamblea Legislativa. De igual forma se creó una especie de comisión mixta con representaciones de los sectores sociales que participaron con los diputados en la discusión de acciones a seguir en temas relacionados con el proyecto de ley. Para algunos sectores, esto pudo verse como una especie de golpe de Estado, pudiendo tomar caminos bastantes distintos, al que finalmente tomó.

El nivel de apoyo al fenómeno social del combo energético, como se llamó, fue evaluado por la Universidad de Costa Rica. Seguidamente se muestran algunos indicadores al respecto: (Raventós & Campos, 2004)

En el mes de mayo posterior a la conclusión de los movimientos sociales el 62.9% de los entrevistados indicó estar en contra de los proyectos de ley. Dentro de las razones que dieron las personas entrevistadas para tener esa posición señalan: la corrupción de los políticos, las consecuencias sociales y la posibilidad de desnacionalización de las actividades que tenía el ICE. (Raventós & Campos, 2004).

En esa encuesta además se consulta sobre si el ICE debe seguir perteneciendo al Estado, estando de acuerdo el 78.5% de las personas. El 56.9% estuvo de acuerdo en que los servicios del ICE son buenos. Además se está de acuerdo en 54.1% en que la institución debe de abrirse a la competencia. Hay además una percepción de que quienes promueven la privatización del ICE desean hacer negocios con ello en 73.9% de los entrevistados. Con respecto a si el ICE debe modernizarse el 85% está de acuerdo, mientras que los que estaban de acuerdo en que el ICE se debe privatizar representaban el 14.1% de los entrevistados (Raventós & Campos, 2004).

Pese a la valoración positiva por parte de la opinión pública, como todo movimiento social que surge esporádicamente, fruto de una coyuntura y de la diversidad de grupos e intereses que representaba, no tuvo la capacidad de cohesionar una propuesta alternativa y de llevarla a su conclusión. En general, con la creación de una serie de comisiones en donde había participación de los sectores sociales, sin compromisos específicos, hizo que los sectores sociales únicamente pudieran impedir los proyectos de ley, sin poder modificar aspectos estructurales que como se verá, inciden nuevamente en la inclusión de una agenda de temas relacionados con el ICE, bajo el ropaje más complejo de TLC y agenda de implementación.

Por el contrario los sectores sociales que habían perdido la batalla; tales como sectores empresariales y grupos que favorecían la apertura y posible privatización, aprendieron la lección y sus acciones futuras estuvieron planeadas en diversos horizontes de tiempo, con diferentes medios y con una alta cohesión entre los sectores empresariales y políticos que favorecían reformas estructurales en el país.

Por una parte, los sectores favorables a las reformas desarrollaron estrategias para crear en la opinión pública nacional una imagen negativa del ICE y de las agrupaciones sindicales . Esto les permite incluir en la agenda la necesidad de mayor participación privada y por ende una reforma del sector eléctrico. El ICE pierde imagen y debido además a la imposibilidad de brindar servicios telefónicos de forma ágil, crean una gran insatisfacción en la población.

Los movimientos sociales, el debate, trabajo y discusión que suscitó el Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y los Estados Unidos de América (TLC) para el proceso del referéndum son únicos en la sociedad costarricense. La alta participación de la sociedad a favor y en contra ha sido un elemento que ha enriquecido la democracia. Sin embargo, la falta de una buena regulación y control del proceso de referéndum, la disparidad en los recursos disponibles y la participación abierta del gobierno a favor del TLC han creado una desconfianza en diversos sectores sociales que estuvieron en contra del tratado y que constituyó una cantidad y capacidad de movilización social de altas proporciones. Unido a ello, el papel asumido por la Sala Constitucional y el Tribunal Supremo de Elecciones en este proceso ha sido fuente de críticas de diversos sectores sociales y personas calificadas en el campo legal, todo lo cual ha creado una desconfianza en el sistema democrático.

Los resultados del referéndum pese a que son porcentajes muy similares, llevaron a la aprobación del TLC. Los diversos sectores sociales que estuvieron en contra sufrieron una pérdida y un desgaste elevado, llevando a que la capacidad de movilización y cohesión social se viera disminuida drásticamente. Unido a ello un gobierno con capacidad de gestión y de “tiranía en democracia” como lo ha indicado el propio señor presidente de la República Oscar Arias, así como la complacencia de los demás poderes de la República, han creado un ambiente en donde el papel y capacidad de movilización de la sociedad civil se ha visto seriamente disminuida (a la mitad del año 2008).

Las propuestas de apertura, esta vez en el marco del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de Norteamérica (TLC), logran la apertura de telecomunicaciones. Para ello se aprueban las leyes de implementación del tratado que incluye una ley de fortalecimiento del ICE y de apertura del sector de telecomunicaciones, que modifica el marco legal de funcionamiento de la institución, no así del sector eléctrico, el cual no esta incluido como condición.

Por otra parte, el gobierno en la figura del Ministro de Ambiente ha planteado la necesidad de adecuación de la legislación nacional al Tratado del mercado eléctrico centroamericano, dejando de nuevo al margen de la discusión de los diferentes sectores sociales, la conveniencia o no de determinados modelos del sector eléctrico.

Diferentes fenómenos sociopolíticos y económicos han cambiado en muy corto tiempo el panorama político y del gobierno. Dentro de los aspectos que han llevado a una pérdida de capital político al gobierno están: el aumento del costo de la vida, supuestos actos de corrupción, los aumentos de los precios del petróleo. Adicionalmente se aprecia una recuperación de los sectores sociales, además del inicio de la campaña electoral. Estos elementos son factores que incidirán en la posibilidad de aprobación de una reforma del sector eléctrico.

Como uno de los determinantes de la dinámica social, se encuentra las nuevas relaciones de poder que se han ido ajustando debido a los cambios en la estructura económica del país en los últimos 20 años. En la siguiente sección se analizan algunos de los aspectos económicos más relevantes para contextualizar dichos elementos en esta investigación.