6.2 Influencia y restricciones del marco institucional sobre el comportamiento de los actores de la red de políticas públicas para la reforma del sector eléctrico

Se pudo verificar parcialmente el supuesto 1, “El proceso decisional de las reformas del sector eléctrico en Costa Rica está condicionado por la forma como se relacionan los actores involucrados en el proceso, tanto públicos como privados; junto con el legado histórico institucional que afecta el funcionamiento de las instituciones y del contexto general en que se inserta la red de actores” planteado en esta investigación. Esto por cuanto los comportamientos y las orientaciones para la reforma se ven filtradas o matizadas en la sociedad costarricense por la forma como se relacionan los actores sociales y factores atribuibles al legado histórico.

El supuesto uno de la investigación partió de la condicionalidad de los actores, lo cual se verifica parcialmente. Por una parte, diversos sectores en los procesos de relación y en la consideración del legado histórico se ven determinados y restringidos en sus propuestas y posibles decisiones con respecto a la reforma, debido al valor que tienen las reglas del juego y sobre todo ciertos valores que la sociedad ha ido creando, tal y como se ha mostrado en la investigación. Sin embargo, actores directamente interesados en la reforma con objetivos relacionados con sus negocios como ACOPE y ciertos grupos de la UCCAEP se separan de las formas de interacción de los actores del sector eléctrico, para proponer al margen de esa dinámica, propuestas de reforma que están en muchos de sus planteamientos dejando de lado algunos valores del legado histórico.

Del análisis de las posiciones, comportamientos y objetivos de los actores de la red de políticas públicas, se puede decir que hay elementos conceptuales del neoinstitucionalismo histórico que ayudan a explicar cómo aspectos históricos influyen en el comportamiento de los actores sociales, al definir un conjunto de atributos de lo que es lo apropiado para los actores sociales en la red, permitiendo verificar para ciertos actores el supuesto 1 de esta investigación. Por otra parte, el legado y la forma de relación de los actores ha sido influenciado por las organizaciones existentes y la credibilidad que tienen algunas de ellas, que hacen que las concepciones y decisiones sean determinadas en alta proporción por esa base institucional que fue creada, lo cual permite confirmar el supuesto dos de esta investigación, para un conjunto de actores. Seguidamente se analizan los elementos más relevantes que sustentan estas conclusiones:

a. El Estado juega un papel activo en las áreas estratégicas del colectivo social:

Desde inicios del siglo pasado en Costa Rica se fue creando una conciencia de que había actividades y recursos estratégicos que tenían que ver con toda la colectividad, por lo cual deberían estar bajo el control del Estado. Este proceso permitió que estos conceptos se fueran apropiando de la mayoría de la población del país durante ese siglo, hasta llegar a formar parte de un valor intrínseco de la sociedad costarricense. Esos valores han incidido significativamente en las decisiones colectivas que la sociedad ha ido tomando en la adopción de políticas públicas y ha sido fuente de las más importantes movilizaciones sociales del país durante los últimos 50 años.

Los valores compartidos por la mayoría de la colectividad ha influido sobre los diferentes actores sociales relacionados con el sector eléctrico y la utilización de los recursos naturales, en la forma cómo conciben el sector, el tipo de objetivos que se plantean y las propuestas de reforma. En estas posiciones quedan evidentes que hay dos aspectos de la racionalidad limitada que se muestran con claridad en los actores sociales. Por una parte, su función de optimización en el marco de la reforma es restringida por un conjunto de variables: el comportamiento apropiado; las propuestas y comportamientos correctos dentro de ciertas normas y contexto sociopolítico del país. Adicional a ello, la existencia de falta de información precisa, la falta de claridad de cuál será la posición final de los tomadores de decisión y del movimiento social, que es muy sensible a determinadas propuestas, hacen que el actor social deba ajustar su propuesta al plano de la viabilidad sociopolítica del país; esto se evidencia en las propuestas de la UCAAEP y del Ministro de Ambiente, las cuales pese a que indican que prefieren reformas más radicales, adaptan sus posiciones a las que les dé mejor posibilidad de poderlas ejecutar; es decir que choquen menos con esos valores colectivos a que se ha hecho mención.

Los resultados obtenidos del proceso de investigación permiten constatar parcialmente el supuesto uno, al condicionar el legado histórico a ciertos actores promotores de la reforma, no porque compartan esos valores, como si ocurre para un importante sector de la población, si no por la condicionalidad o restricción que les crea esos valores que ha ido creando el colectivo social.

b. Las organizaciones creadas en el pasado inciden en las opciones de reforma del sector eléctrico por medio de las preferencias de los actores sociales:

Por otra parte, la verificación parcial del supuesto dos “La credibilidad y capacidad de gestión de las instituciones relacionadas con el sector eléctrico influyen en los procesos decisionales y en los potenciales resultados de la reforma, generando incertidumbres e indecisión, lo cual afecta la viabilidad y alcances posibles de la reforma del sector eléctrico de Costa Rica”, permitió establecer que ello incide en el comportamiento, propuestas y decisiones de los diferentes actores sociales, pues el desempeño exitoso, la capacidad de gestión elevada y una buena credibilidad han servido como principal obstáculo a los promotores de la reforma, al no tener una base material, un serio problema, que implique la necesidad de adoptar las reformas neoclásicas que para ciertos actores son necesarias.

Relacionado con lo anterior y retomando el supuesto dos de la investigación, se aprecia que pese a que existe credibilidad y capacidad de gestión de las organizaciones del sector, según el criterio de la mayoría de la población, igualmente existen sectores para quienes esas organizaciones y las reglas del juego existentes son un obstáculo para desarrollar y ampliar sus actividades empresariales, promoviendo con ello una reforma del sector.

La creación de organizaciones que mostraban las preocupaciones y luchas sociales en la primera mitad del siglo XX, fueron determinantes para el desarrollo de una cierta concepción de la forma como debería operar el sector eléctrico. La existencia de organizaciones para regular el servicio, el éxito de entidades que fueron creadas para propiciar el desarrollo del país y su buen desempeño, han incidido en las posiciones y valores de los costarricenses, lo cual ha sido un determinante que pese a coyunturas y circunstancias adversas para ciertas organizaciones y en donde la agenda de ciertos grupos, ha sido llevar a cabo cambios sustantivos de la estructura del sector eléctrico, sectores diversos de la sociedad se han opuesto y logrado reinvindicaciones o logrado frenar determinados proyectos de ley.

Las organizaciones creadas inciden y crean pautas de comportamiento social en el sector eléctrico que se han ido convirtiendo en ciertos valores compartidos. Dos aspectos son especialmente importantes, la solidaridad social y el empleo de fuentes renovables de generación eléctrica. Organizaciones como el ICE con orientaciones precisas para el servicio público, creación de condiciones equitativas para el desarrollo de las diferentes regiones y sectores sociales, así como el desarrollo de una capacidad técnica y empleo de recursos para conocer, explorar, desarrollar y aprovechar los recursos naturales renovables del país han sobrepasado los planes de esta organización y se han convertido en parte de los valores compartidos de la sociedad, en donde el modelo eléctrico que se asuma deberá necesariamente tener presente.

La credibilidad y capacidad de las instituciones, según el supuesto dos, complementan y consolidan los valores creados por ese legado histórico, al mostrar en el tiempo los aportes y efectividad de las organizaciones existentes del sector eléctrico y de las reglas del juego que se han creado. Estos elementos nos llevan al siguiente aspecto, la existencia de una base social que ha sido capaz hasta ahora de movilizarse y defender ese marco institucional existente:

c. Hay una base social latente que puede movilizarse para luchar por aspectos relacionados con el sector eléctrico:

La asunción de ciertos valores por parte de la mayoría de la sociedad, ha creado las bases sociales para que en determinados momentos y coyunturas históricas estos aspectos sean la base para cohesionar movimientos sociales que pueden aglutinar diversos sectores sociales del país. Es por ello que desde el punto de vista sociopolítico, las propuestas de reforma del sector eléctrico de Costa Rica tienen una serie de restricciones que pueden parecer poco visibles en determinados momentos para los diversos actores sociales, pero que sin embargo, ante ciertos tipos del diseño de la reforma, podrían tener un efecto no previsible en la sociedad costarricense; pudiendo llevar a movilizaciones sociales de características imprevisibles.

Los actores sociales que han formado parte de los procesos de movilización social son organizaciones ambientalistas y comunales, funcionarios del sector público y del sector académico, junto con diversos grupos, para los cuales ciertos valores, organizaciones y reglas del juego existentes son dignas de defenderlas en las calles, con huelgas u otros medios legítimos. Ese marco institucional del sector eléctrico es considerado parte fundamental del modelo de sociedad costarricense que ha dado cohesión social. Pese a que estos sectores no forman parte de la red de políticas, son actores implícitamente considerados en las propuestas de los promotores de la reforma.

d. Un conjunto de valores básicos:

El legado histórico y la relación de los actores, planteado en el supuesto uno de la investigación, son verificados al tener presente ciertos valores que para el sector eléctrico son orientaciones que influyen en los procesos de decisión de diferente tipo. Dentro de los valores que la sociedad costarricense ha ido consolidando están los siguientes.

 Los recursos naturales deben estar bajo el control del Estado (agua, energéticos)

 Las organizaciones públicas que llevan a cabo actividades en el sector eléctrico son valoradas y se considera prudente y necesaria su existencia como tales.

 La participación privada en el sector eléctrico se considera oportuna, siempre y cuando exista control estatal y sirvan para el interés de la colectividad.

 Se considera que no hay contradicción entre la participación pública y privada, hay una cierta aceptación de la conveniencia de la existencia de una economía mixta.

Del análisis realizado se desprende que para los costarricenses un modelo de economía mixta es posible y surge de los valores que se han forjado a través de diferentes procesos socio históricos. Así como se defiende la existencia de organizaciones públicas, se considera conveniente la participación de empresas privadas en los diversos sectores, los cuales si tienen un carácter estratégico ligado a servicios públicos se deben regular; manteniendo el Estado el control, como garante del interés de la colectividad.

Ninguno de los actores sociales plantea dentro de sus propuestas de forma directa y explícita la necesidad de procesos de privatización. Contrario a la mayoría de países de América Latina que llevaron a cabo la privatización, la credibilidad y capacidad de gestión de la mayoría de organizaciones del sector eléctrico no justifica un proceso de privatización, por el contrario es un elemento que ha restringido las propuestas de reforma de orientación neoclásica en el país.

Hay sin embargo, elementos que cuestionan los supuestos planteados en la investigación, estos están relacionados con fenómenos socioeconómicos que inciden y tienden a modificar o cuestionar el legado existente en el sector y la existencia misma de ciertas organizaciones y reglas del juego del sector eléctrico en particular, siendo un fenómeno que alcanza toda la vida social del país.

e. Hay influencia externa y cambio en la sociedad:

No obstante lo planteado previamente, el país en el campo económico ha sufrido importantes cambios, dentro de los que destacan; la adquisición de propiedad de capital extranjero de industrias y sectores relevantes, cambios en la importancia relativa de los diferentes sectores económicos y por ende las relaciones de poder e intereses de los actores sociales, procesos sostenidos de inserción internacional de la economía por medio de desgravación arancelaria y tratados y convenios internacionales. Los actores que han surgido de estos procesos son parte de los grupos interesados en la reforma neoclásica.

El cambio en la estructura económica ha llevado a que se den nuevas relaciones de poder político, nuevos intereses y un cambio en la visión de los empresarios, que rompen con los valores y costumbres que generalmente tenía el empresario nacional, para posicionar visiones más globalizadas, las cuales en términos generales y en el contexto latinoamericano le da menos relevancia al Estado, a los mecanismos de pesos y contrapesos en el campo económico y a la solidaridad social.

Las transformaciones económicas del país, así como los cambios en la estructura y dueños de la propiedad de los medios de producción, inciden en la base del poder sociopolítico del país. Los intereses de la burguesía empresarial que surgió de la ISI y que requirió de un sector eléctrico público para crear las condiciones del desarrollo, no parecen ser importantes en la agenda actual del nuevo sector industrial. De igual forma el peso del sector agropecuario tradicional es menor, y sus valores e intereses tienden a modificarse, llevando a que el proyecto de sociedad, fundamentada en ciertos valores (legado histórico) no necesariamente sea compartido, ni se tenga el poder económico y político para poder incidir de forma determinante.

Así mismo la clase media antes ligada en una alta proporción al sector público, se ubica en la actualidad en diversos sectores productivos del país que se han establecido en los últimos 25 años, diversificando el espectro de visiones, intereses y valores para con la sociedad y el sector eléctrico en particular. De igual forma el cambio generacional que se ha ido dando, en la sociedad hace que la cobertura eléctrica existente, el uso de fuentes renovables y la seguridad de suministro eléctrico, se asuman como dadas, pues las nuevas generaciones han tenido acceso a estos servicios, sin considerar la relevancia y diferencia que esto tiene en el contexto de un país en desarrollo.

En general se aprecia que son procesos que tienen su mayor influencia externa, en donde por medio de los convenios internacionales, las normas de buen comportamiento establecidas por el sistema financiero internacional y los procesos de inversión extranjera directa, crean nuevas condiciones que presionan sobre valores, costumbres y organizaciones existentes, haciendo que el cambio se lleve a cabo, pese a que aún persisten en gran parte del colectivo social un sentido de pertenencia hacia ellos. Los desequilibrios que explican en este enfoque los cambios, se dan por un desacople entre las normas y modelos de gestión del sector eléctrico a lo interno del país, con lo que en el ámbito internacional es la tendencia, en donde los valores, organizaciones y costumbres están siendo presionadas para adaptarse. El resultado final no es claro y es a partir de él que se han planteado escenarios de reforma.

Los elementos planteados ponen en duda la permanencia del legado histórico, de los valores y de la posible valoración de las organizaciones y reglas del sector eléctrico, propiciando paulatinamente la base social de cambios sustantivos del sector. Es desde esa perspectiva que los supuestos de la investigación pueden ser cuestionados.

f. De las orientaciones de las reformas en el sector eléctrico:

Mediante el análisis que se ha presentado en esta investigación se pudo establecer que los paradigmas y orientaciones generales que sustentan la reforma del sector eléctrico tienen su base en la corriente neoclásica que ha dominado las reformas económicas en el ámbito internacional por cerca de 30 años. Dicha corriente plantea una fe importante en el mercado, la empresa privada y los mecanismos de autorregulación económica de los mercados, aunque el sector eléctrico tiene importantes especificidades; las propuestas siguen esas premisas.

Los paradigmas dominantes para la reforma del sector eléctrico se basan en la creencia de que los mercados, la competencia y la participación privada son elementos que estimularían la eficiencia y la inversión en el sector eléctrico, con el fin de mejorar la prestación de servicios eléctricos. Según esta visión, en algún momento la mayor eficiencia sería transferida al cliente, mediante mejores servicios y una baja en las tarifas eléctricas, lo cual no necesariamente se ha logrado en los sectores reformados. Los procesos de reforma internacional han tenido las siguientes características comunes que han guiado en el ámbito nacional a los promotores de línea neoclásicas:

i. Se buscan crear condiciones para que los mercados se desarrollen en el segmento de la generación.

j. Se crean leyes de la industria eléctrica que definen reglas del juego con preponderancia de las condiciones para la competencia.

k. Hay una eliminación de las empresas verticalmente integradas, por medio de la creación de nuevas empresas de producción y distribución de electricidad, generalmente por medio de la privatización.

l. Se estimula la competencia entre las empresas participantes bajo el supuesto que ésta dará más eficiencia y por ende disminución de los precios que llegarían a los clientes.

m. Se llevan a cabo procesos de privatización, algo que se ve como positivo por la concepción de que lo público es menos eficiente y que se han dado comúnmente procesos de corrupción en las empresas eléctricas públicas.

n. La electricidad se ve como una mercancía o bien y no como un servicio público básico y estratégico.

o. Se eliminan los subsidios a los sectores de consumo, buscando que cada quien pague el valor de la electricidad independientemente de su capacidad adquisitiva.

p. La posibilidad de participar en el mercado de electricidad se basa en el costo al cual pueda ofertar cada planta de generación en diferentes horizontes temporales, según su eficiencia expresada en costo.

De las propuestas y orientaciones de los promotores de la reforma, el legado histórico y la capacidad y credibilidad de las organizaciones, elementos relacionados con los dos supuestos de la investigación no son relevantes para los actores que tienen estas posiciones. Los incentivos y objetivos (objetivo d) de estos actores sociales están relacionados con la posibilidad de poder acceder o ampliar sus actividades económicas al sector eléctrico o bien se ven potenciales ganadores de las nuevas reglas del juego (por ejemplo los grandes consumidores de electricidad) y por ello promueven reformas de corte neoclásico.