2.1.3 La inclusión en la agenda de un problema

La forma como un asunto asume relevancia para formar parte de la agenda pública y de ser sujeto a una posible política pública está influenciado por el contexto histórico, social e institucional (Hall & Taylor, 1996). La consideración de criterios racionales objetivos, no explica en muchos casos la importancia que se le puede dar a un determinado asunto. La inclusión en la agenda de política pública es un proceso en donde diferentes dimensiones del sistema social forman parte, siendo difícil establecer cuál es el elemento que incide más en el proceso de decisión por parte de los actores sociales interesados (Lindblom, 1991).

Para tratar de incluir en la agenda un asunto se utilizan diferentes recursos y actores, destacando entre ellos los medios de comunicación, cámaras empresariales, sindicatos y diputados, los cuales son los mecanismos que se emplean por parte de los grupos de interés, para poner en la discusión pública un aspecto que bajo su concepción e intereses es un problema que requiere formar parte de la agenda de política pública. Este aspecto es un elemento sustancialmente importante, cuando grupos económicos y políticos tienen recursos para incidir en las diferentes instancias sociales que influyen en las percepciones y opiniones del colectivo social.

En general tiende a indicarse que los problemas a resolver vienen dados por condiciones externas objetivas, por los hechos tal como aparecen. No obstante, los problemas están íntimamente relacionados con las posibles soluciones (Subirats, 1992). Los problemas que generan las políticas públicas por lo general son interdependientes de otros aspectos. Una problemática sobre un asunto en una sociedad no es un único, generalmente son varias situaciones que forman un conjunto de problemas de carácter público. Por su parte, la relevancia del problema y su visión de este está determinada por la subjetividad del analista, el cual lo construye, define, clasifica, explica y evalúa con base en una perspectiva propia. Así pues los problemas públicos no tienen vida propia, dependen de la percepción de los individuos y grupos sociales. Por su parte, la visión o percepción que tienen los actores sociales está influenciada por reglas de juego existentes, patrones culturales, ideológicos y éticos, que inciden y explican en algunos casos, el comportamiento de los actores sociales, más allá de la propia racionalidad de éstos (March & Olsen, 1997).

La identificación de un problema es básicamente un proceso analítico, en donde un actor individual o colectivo con base en su visión, conocimientos, experiencias, interacciones sociales, sus intereses y preferencias establece un determinado aspecto como problema sujeto a una política pública.

Para Subirats (1992) el proceso como se determinan los problemas es complejo, cada actor social trata de evidenciar un problema o un énfasis de uno en particular, con el fin de plantear soluciones de política, que bajo su visión o intereses son las mejores. Una vez ha sido posicionado un problema, se indican las posibles alternativas de solución, las cuales pueden diferir de acuerdo a la cosmovisión, intereses del actor social, así como de la dinámica, legado histórico, cultural e institucional a que se encuentre circunscrito. (Surel, 2000)

Para Subirats (1992) el mismo hecho de que se dé la identificación de un problema y de que éste llegue a formar parte de la agenda de los poderes y otras instancias públicas, se debe a que hay grupos organizados con mayor capacidad de influencia en el ámbito político o social para hacer valer sus concepciones. La priorización de un problema en la agenda y en la elaboración e implementación de políticas no es fruto necesariamente de un proceso racional, si no del juego político y la capacidad de ciertos grupos de interés de hacer valer sus planteamientos. (Lindblom, 1991)

Complementario a lo anterior el proceso de inclusión en la agenda de un problema no es un proceso libre o neutro. El control de este acceso provee un recurso político decisivo a quien lo detenta. Un tema o problema se incluye en agenda con las siguientes condiciones necesarias y suficientes: (Meny & Thoenig, 1992)

a. El tema o el problema debe ser competencia de las autoridades públicas en general, o de una autoridad particular.

b. La percepción de desafío o problema que lo define como merecedor de la atención pública.

c. El problema y el que puede constituir deben ser abordables en términos de atención pública.

Por su parte, un problema no llega a ser un problema público por diferentes razones, algunas de las cuales son: a. La falta de recursos, económicos o humanos. b. La falta de legislación para tratar el tema en el ámbito público. c. La falta de voluntad política. d. Ausencia de presión por parte de los medios de comunicación e involucrados en el problema (Subirats, 1992).

Precisamente en el proceso de análisis a partir del enfoque de la red de PRSE se busca establecer cómo los actores sociales buscan mediante determinados recursos, visiones y acciones, crear las condiciones para que pueda ser incluido en la agenda una determinada concepción del problema e implícitamente alternativas de solución prediseñadas y direccionadas hacia un tipo de política, según sus intereses.

La incorporación en los poderes públicos es una fase relevante en la elaboración de políticas públicas. La capacidad para que el Poder Ejecutivo lo asuma como suyo, formule un decreto, asigne recursos presupuestarios o bien presente un proyecto de ley, no deja de estar fuera de la influencia de los actores sociales, del juego del poder político y económico. (Lindblom, 1997) Por el contrario, generalmente representa una imagen de la relevancia de los grupos de interés, del compromiso y orientaciones del Poder Ejecutivo. Esa orientación puede modificarse en el Poder Legislativo, en donde el juego político en ciertas circunstancias muestra una mayor pluralidad de intereses; siendo en ambos casos necesario conocer los objetivos e intereses de los actores sociales involucrados.

Para determinar un problema, tomar una decisión y ponerla en ejecución, se debe hacer uso del poder por parte de determinados actores sociales interesados en la política en cuestión. En los procesos de intercambio racional, las instituciones cumplen una función importante. La racionalidad de cada actor depende de una percepción subjetiva de las alternativas, sus consecuencias y esos criterios tienen influencia en la evaluación. Esas percepciones subjetivas y juicios de los actores sociales se forman en marcos institucionales sociales y políticos. Un segundo aspecto que caracteriza la acción política desde una perspectiva institucionalista, es que las teorías centradas en las instituciones subordinan la lógica de la consecuencia a la de lo apropiado; esto sin dejar de lado estimaciones estrictamente racionales y la anticipación de las posibles consecuencias. Se considera que los diferentes actores tienen un marco amplio de reglas, papeles e identidades (March & Olsen, 1997, 2005).

Estos aspectos se consideran pertinentes y relevantes en el ámbito de las políticas de reforma del sector eléctrico de Costa Rica, en donde la historia sociopolítica, los valores y cultura, así como las organizaciones relacionadas con el sector eléctrico, influyen en la racionalidad limitada de los actores sociales, en cuanto a lo que puede ser lo apropiado para el proceso de la formulación de la política.