4.4.3 Identificación y caracterización de los actores sociales relacionados con el sector eléctrico

Los actores sociales que han tenido alguna relación con el sector eléctrico de Costa Rica son diversos. El mismo carácter público del servicio, la importancia estratégica para el desarrollo del país y de regiones en particular, así como sus impactos socio ambientales positivos y negativos ha llevado a que permanentemente formen parte del interés de diversos sectores sociales, económicos y ambientalistas.

Por otra parte, como se pudo ver en secciones anteriores, en Costa Rica se han dado una serie de eventos históricos que han marcado la forma como ciertos sectores se organizan, definen sus fines y operan, dada la creación en la colectividad de un conjunto de valores sociales, culturales y ambientales que han incidido en sectores estratégicos como el sector eléctrico. Unido a lo anterior, aspectos cognoscitivos, ideológicos y políticas recomendadas y promovidas por los OFI`s y el interés del capital transnacional han creado, nuevos actores, intereses, visiones y formas que replantean la convivencia social, elementos que modifican sustantivamente la cultura social empresarial y política, cuyas consecuencias aún están por verse en el país.

Se efectuó una identificación de los actores sociales relacionados con el sector eléctrico, con base en su relevancia en hechos anteriores como el movimiento social del Combo del ICE del año 2000, los movimientos realizados por la lucha por presupuesto en el año 2004, así como la aparición de ciertos actores en medios de comunicación colectiva y propuestas o pronunciamientos en temas relacionados con el sector. Otro elemento considerado fue la participación en comisiones especiales relacionadas con temas de relevancia directa o indirecta con el sector eléctrico como: Comisiones relacionados con el recurso hídrico, comisiones mixtas y comisiones especiales creadas por el Poder Ejecutivo o bien el Legislativo.

En esta sección se hará una descripción de los actores sociales que para el período 2005 – 2008 asumen importancia, según sus posiciones actuales, pasadas y a la dinámica socio política que han tenido en otras coyunturas históricas del país. Los actores se han clasificado de acuerdo al sector al que pertenecen tratando de obtener una posición institucional e individual a la vez que permita integrar la relevancia del actor institucional e individual por separado, con el fin de enriquecer el análisis. Con base en el análisis realizado se procederá posteriormente a seleccionar los actores más representativos e influyentes que serán considerados en el análisis de juego de actores del capítulo V.

Para los actores sociales relevantes se ha elaborado una ficha que resume sus posiciones principales con respecto al proceso de reforma. Las tablas que se elaboraron se presentan en el anexo 4.1, 4.2 y 4.3, esta información sustenta la tesis y posiciones que se asumen en el análisis de las técnicas de prospectiva del capítulo V.

a. Funcionarios del gobierno:

La Presidencia de la República

La posición que ha asumido el señor presidente ha sido heterodoxa o pragmática en el sentido de que por un lado ha estado en contra de los monopolios públicos o privados de cualquier tipo, abogando por una apertura en diferentes sectores económicos del país, en el marco del tratado del libre comercio con los Estados Unidos de Norte América. Por otra parte, a través de una serie de acciones concretas como decretos para flexibilidad de los procesos de contratación, financiamiento y gestión en general del ICE se le ha dado posibilidad de poder reaccionar con mayor rapidez y eficacia ante los retos que enfrentan los sectores de electricidad y telecomunicaciones. En general se ha visto en la práctica acciones de fortalecimiento de la gestión del ICE que no se habían dado desde hace más de dos décadas.

Se puede decir que de las afirmaciones realizadas no se puede concluir que la privatización sea un eje de las reformas del sector eléctrico; la apertura a la participación privada y la creación de mercados competitivos son elementos centrales de la estrategia con participación pública y privada. Habrá que establecer en qué medida la creación de mercados competitivos pueden forzar a los agentes económicos públicos y privados a dejar de lado elementos sustantivos como lo son: la solidaridad social por medio de subsidios cruzados entre sectores de consumo, el mejoramiento de la cobertura en zonas no rentables y el desarrollo y operación eléctrica con fuentes renovales y sostenibilidad ambiental.

El actor presidencia de la República está formado por el señor Presidente y un grupo de ministros y asesores, en donde destaca la capacidad de conducción y manejo del señor ministro de la Presidencia Rodrigo Arias. Para más detalles sobre este actor se puede ver el anexo 4.1.a.

b. Diputados de la Asamblea Legislativa del bloque de los 38:

Los sectores que forman este bloque es heterogéneo y su acuerdo político es temporal en el marco de las reformas requeridas para el TLC. Habrá que esperar para determinar si el acuerdo total existente hasta ahora se aplicaría en el análisis, ajuste y aprobación del proyecto de Ley General de Electricidad que está siendo elaborado por el Poder Ejecutivo. En caso de continuar los acuerdos y alineamiento con el Poder Ejecutivo por parte de este grupo, tendrían mucha posibilidad de realizar la reforma del sector eléctrico . De igual forma se debe tener presente que dentro de los miembros de esta coalición de hecho en la Asamblea Legislativa, podrían darse diferencias de intereses y sectores de representación, además de la necesidad de diferenciarse una vez que el proceso electoral esté más próximo.

Para algunos analistas, el fenómeno del Bloque de los 38 es único, pero tiene dificultad para mantenerse de cara a las elecciones futuras:

La articulación del llamado G38 en la Asamblea Legislativa, esto es el grupo de 38 diputados entre los que se incluyen las fracciones del PLN, del PUSC, del Movimiento Libertario (ML), y de Renovación Nacional (RN) constituye un fenómeno nunca antes logrado por gobierno alguno. Y si bien demuestra una inmensa capacidad de negociación y convencimiento de parte de la administración Arias, nada garantiza que se vaya a mantener conforme se acerca el proceso electoral del 2010. (Revista Poder, 2008: 22)

Las posibles alianzas que puedan darse dependerán de la propuesta de proyecto que presente el Poder Ejecutivo. La necesidad de diferenciación de los tres partidos hace difícil el mantenimiento de acuerdos en temas centrales como éste en el futuro.

c. Diputados de la Asamblea Legislativa del bloque minoritario opositor:

En este grupo se incluyen los diputados de la Asamblea Legislativa del período 2006-2010 que han estado en contra de las reformas relacionadas con el TLC. El grupo más relevante es el PAC, el Frente Amplio e Integración sin exclusión. Aunque hay diferencias tácticas e ideológicas en temas relacionados con el papel del Estado y las reformas en el sector eléctrico, han tenido de forma general posiciones similares. Habrá que ver el grado de acuerdo a la hora de analizar temas específicos.

Este grupo tendrá un papel significativamente importante, una vez que el proyecto de ley de General de Electricidad pase al congreso. La dinámica de comisiones, la participación y retroalimentación de actores relacionados con el sector eléctrico que puedan brindarles criterios serán relevantes para las propuestas y la oposición sustentada o bien los cambios al proyecto de ley. De igual manera, la variable tiempo será fundamental pues los plazos disponibles para el proyecto de ley son limitados y en tanto se cuente con más tiempo de discusión diversos sectores tomarán partido y además la política electoral y un potencial nuevo gobierno podrían modificar las prioridades políticas.

En términos generales pese a que se pueden encontrar discursos y tácticas diferentes dentro de los partidos políticos, se considera que los objetivos básicos son similares, pudiendo tener conflictos en negociaciones detalladas, sobre temas como la participación privada y la relación con el mercado regional.

d. Ministro de Ambiente, energía y telecomunicaciones:

El señor ministro de Ambiente, energía y telecomunicaciones, doctor Roberto Dobles tiene una relevante experiencia en cargos dentro de las más importantes instituciones públicas del sector energía, ha sido presidente ejecutivo de RECOPE y del ICE en gobiernos de Liberación Nacional. Además tiene una importante relación con las cámaras empresariales.

La tesis fundamental empleada por el Dr. Dobles para esta nueva fase de reformas a partir del año 2005 es que es necesario adaptar la legislación nacional a lo que establece el Tratado Marco del Mercado Eléctrico para América Central. El tratado según el Dr. Dobles crea un mercado competitivo en el ámbito regional.

En general se puede decir que el Dr. Dobles representa al sector interesado en la reforma del sector eléctrico, cuya profundidad dependerá del contexto sociopolítico que se tenga en el momento en que se someta a discusión en la Asamblea Legislativa el proyecto de ley de la industria eléctrica, algo que se ha retrasado por el trámite de las leyes de implementación del TLC con los Estados Unidos.

e. Cámaras empresariales:

Dentro de las cámaras empresariales se da una serie de organizaciones con gran capacidad de proponer, gestionar e influir en las políticas públicas. Estas agrupaciones pueden tener intereses distintos en algunas situaciones relacionadas con la reforma del sector eléctrico, algo que no se ha visualizado hasta este momento pero que está latente. Seguidamente se presentan las argumentaciones básicas lideradas por la UCCAEP, la cual ha tenido un papel activo en las diferentes iniciativas que tienen que ver con el sector eléctrico. En el año 2003 y 2005 realizó propuestas para la reforma del sector eléctrico de Costa Rica, cuyos aspectos fundamentales son los siguientes: (UCCAEP, 2003, 2005)

a. Adecuación de la normativa nacional a lo que establece el Tratado marco del mercado eléctrico de Centro América.

b. Creación de un diseño del sector para que pueda darse un mercado competitivo al menos en el segmento mayorista.

c. Posibilidad de que los oferentes y demandantes del sector eléctrico nacional puedan importar o exportar electricidad al mercado regional según la racionalidad del mercado, ello implica que el ICE deje de ser el comprador y vendedor único en el mercado regional.

d. Crear el marco regulatorio, administrativo y reglas del juego para el desarrollo del mercado eléctrico en Costa Rica.

e. Disociación del ICE en dos, aquellos de carácter nacional (Planificación, centro de control y transmisión, administrador del mercado) y la parte empresarial (producción, distribución, proyectos y servicios asociados), para tener mayor transparencia, rendición de cuentas y separación de costos.

f. Separación de los sectores de electricidad y telecomunicaciones para evitar subsidios cruzados.

El sector empresarial no es homogéneo, podrían surgir diferencias de intereses y objetivos en tanto se pueda visualizar que el diseño y consecuencias de una alternativa de reforma tienen efectos positivos y negativos sobre los sectores empresariales.

f. Asociación Costarricense de Productores de Electricidad (ACOPE):

En general con respecto al sector empresarial habrá que ver si las reformas defendidas por este sector benefician por igual a estos grupos de por sí heterogéneos. Así por ejemplo:

 La creación de un mercado puede constituirse en una incertidumbre que puede llegar a ser un riesgo para aquellas empresas que buscan seguridad y claridad en el suministro eléctrico, algo que hasta ahora han tenido.

 Por otra parte, para los generadores privados con fuentes renovables, el tener que competir por el desarrollo de un proyecto y la venta de electricidad, constituyen riesgos adicionales a los que ya de por sí importantes, tiene todo proyecto de generación con fuentes renovables.

 La homologación del país al tratado, ante la posibilidad de interconexión con Colombia y México plantearía una fuerte competencia para éste sector, en un mercado competitivo, en donde difícilmente las fuentes renovables de tamaño pequeño y mediano puedan competir con plantas de gran escala de gas, hidroeléctricas y carbón que se podrían construir en alguno de estos países.

 Otro elemento que se debe considerar son los objetivos diferentes entre ACOPE y las Cámaras empresariales, ya que una desea vender al mejor postor dentro o fuera del país y los otros quieren buen precio y seguridad de suministro.

ACOPE es una organización cuyos intereses son claramente identificables con los generadores privados, su participación en la UCCAEP, les ha permitido lograr un marco de acción más amplio, aglutinándose en las propuestas que en el año 2005 elaboró el Dr. Roberto Dobles en esa organización. No siempre los intereses de ACOPE van a coincidir con la UCAAEP, ya que eventualmente se darán conflictos entre el deseo de mejores precios para la venta en el sistema y a compradores mayoristas y el interés de los consumidores de lograr los mejores precios de la electricidad. Adicionalmente, si no se regula adecuadamente puede surgir el problema de que ACOPE o sus afiliados deseen vender en el mercado regional al mejor postor y por otra parte, se pueda poner en peligro el suministro eléctrico de Costa Rica.

g. Dirigentes sindicales:

La dirigencia sindical del ICE y del sector público a través de la Asociación Nacional de Empleados Públicos (ANEP) han jugado un papel importante en la oposición de las reformas que se han venido dando dentro del sector eléctrico y el ICE en particular. Se tratará de ubicar a los principales sindicatos (actores institucionales) y sindicalistas (actores individuales) con el fin de poder discernir las similitudes y diferencias de sus planteamientos con respecto a las reformas económicas e institucionales que se han realizado y que se discuten en la actualidad en el país y en el sector eléctrico en particular. Las tesis fundamentales que a lo largo del tiempo ha tenido esta agrupación sindical es la siguiente:

a. El sector eléctrico es estratégico para el desarrollo del país, por ello debe verse a la electricidad como un servicio y no como una mercancía sujeta a generar ganancias privadas.

b. El ICE ha jugado un papel fundamental en el desarrollo del país, sus indicadores en el sector eléctrico muestran un buen desempeño en cuanto a eficiencia y eficacia, con una perspectiva de solidaridad social (tarifas, cobertura, entre otros).

c. La institución desde hace muchos años ha estado siendo afectada por la infiltración de los políticos con el fin de sacar provecho de la institución, con actos de corrupción.

d. Las restricciones presupuestarias, de financiamiento, de supervisión y otras regulatorias han afectado al ICE seriamente para dar respuesta oportuna y de calidad a la prestación de servicios públicos.

e. Con anticipación ha alertado al país sobre los riesgos de no poder abastecer la demanda eléctrica ante el rezago de los proyectos de generación y transmisión eléctrica. (Agüero, 2007: p.19 A)

f. Se ha opuesto a la generación eléctrica privada por el alto costo de la electricidad que tiene que pagar el ICE, indicando que hay influencia de sectores económicos y políticos que afectan las finanzas del ICE y las tarifas que pagan los usuarios finales.

g. Plantean la necesidad de dejarle la posibilidad al ICE de desarrollar los proyectos de inversión para continuar abasteciendo la demanda eléctrica del país.

h. Ha estado en contra de los procesos de reforma económica y apertura que ha vivido el país, al indicar que es un modelo neoliberal cuyas experiencias en los países en donde se han implementado no han tenido un buen resultado, ampliando las desigualdades e injusticias sociales, sin propiciar el desarrollo.

En términos generales pese a que se pueden encontrar discursos y tácticas diferentes dentro de las diferentes agrupaciones sindicales, se considera que los objetivos básicos son los mismos. La capacidad de incidencia de los sindicatos depende de coyunturas y combinación de situaciones sociopolíticas y culturales.

h. Organizaciones sociales y grupos ambientalistas:

Los grupos ambientalistas son diversos y sus posturas ante el sector eléctrico igualmente son muy variadas. Se pueden ubicar grupos ambientalistas o personas con una visión sobre la protección ambiental mucho más fuerte o extrema llegando incluso a plantear esquemas de crecimiento económico y formas de vida contrarios a las que dominan en la actualidad. Por otra parte, se tienen grupos ambientalistas más moderados, sustentados en el conocimiento científico que plantean dudas o han criticado iniciativas por considerarlas que son ambientalmente inviables según ciertos criterios científicos. Se tienen grupos ambientalistas que establecen su quehacer basados en el financiamiento de proyectos ambientales, para los cuales el acceder a fondos nacionales o internacionales constituye una base para su sobrevivencia, para lo cual pueden potencialmente adecuar sus posiciones y sus alianzas según sus necesidades.

Las organizaciones locales relacionadas con el sector eléctrico han sido actores sociales que recientemente han sido tenidos en cuenta en la investigación social. Su surgimiento e importancia se hicieron evidentes con el movimiento en contra del denominado Combo Energético de abril del año 2000. Una serie de comunidades de diferentes regiones del país se organizaron de forma espontánea, cerrando calles y ejecutando diferentes manifestaciones con el fin de impedir la aprobación de dicha ley. En gran medida estas organizaciones surgieron como actores sociales en el sector eléctrico desde antes, pues, fueron precisamente muchas de estas comunidades las que son afectadas por una serie de proyectos de generación hidroeléctrica, en su mayoría privados, en donde las afectaciones en sus entornos culturales, productivos y sociales, por falta de conocimiento, desinterés y poca visión de los desarrolladores, los cuales buscaron minimizar los costos sin internalización de las externalidades negativas que estaban generando.

La aglutinación y relación de estos actores sociales, la pastoral social de la Iglesia Católica, grupos ambientalistas y universidades públicas entre otros, hacen que para cualquier iniciativa de desarrollo de proyectos o bien de reformas al sector eléctrico deban tenerse en cuenta, ya que pueden en determinadas condiciones tener una capacidad de movilización en espacios locales de gran impacto que sumados en el contexto nacional pueden incidir en la viabilidad política de determinadas tesis de reforma.

Las organizaciones sociales han sido determinantes en diferentes procesos relacionados con el sector eléctrico, desde luchas por los aumentos en las tarifas, hasta los movimientos sociales por la ley del combo, que planteaban reformas relevantes al sector eléctrico, y han tenido una incidencia a escala nacional. Su surgimiento sin embargo corresponde a la suma de situaciones en coyunturas históricas con ciertas condiciones y características sociopolíticas, además del carácter generalmente efímero de las acciones.

i. Sector académico:

En esta clasificación se incluyen varias organizaciones relevantes en el ámbito nacional por su papel en la vida del país, o bien por su influencia con actores políticos claves en diferentes políticas. En el anexo 4.1 se analizan algunas de las organizaciones que fueron consideradas. Seguidamente se presenta al ente que se consideró tiene más incidencia.

Academia de Centroamérica

Academia de Centroamérica es una organización no gubernamental. Se auto define de la siguiente forma:

La Academia de Centroamérica es un centro de investigación privado, sin fines de lucro, con sede en Costa Rica. Se fundó en 1969 y su interés es la promoción de la investigación, particularmente en el ámbito de las ciencias sociales, y la aplicación de los resultados de la investigación al análisis y crítica de proyectos específicos de desarrollo y de medidas de política económica y social.

Esta entidad lleva a cabo actividades de investigación, formación, reflexión y publicaciones en el ámbito generalmente económico. Sus asociados han formado parte en los últimos 15 años de puestos estratégicos en la administración pública, entes semi públicos y organismos internacionales, lo cual ha hecho que tenga una influencia significativa tanto directa e indirecta de sus planteamientos en las políticas públicas, los cuales se encuentran generalmente orientados por el pensamiento liberal en el plano político y neoclásico liberal en el campo económico, formando parte de su agenda las reformas económicas. Como ilustración dentro de sus miembros destacan: Eduardo Lizano F, Alberto Trejos, Telmo Vargas, Andrés Rodríguez C, Jorge Guardia, Claudio González, Jorge Corrales, Anabell González, Rodrigo Bolaños, Alberto Franco.

Como se aprecia de la lista anterior, Academia Centroamericana reúne quizás al grupo de profesionales más grande, integrado, con mayor cohesión en sus propuestas e influyente en Costa Rica desde hace cerca de 20 años. Academia Centroamericana integra al grupo con pensamiento más homogéneo, objetivos más claros y con mayor capacidad de influir en sus tesis tanto desde el punto de vista teórico ideológico en sectores relevantes de la sociedad, como los políticos y empresarios, así como por la misma participación de sus miembros en diferentes instancias de poder y toma de decisiones en organizaciones públicas y privadas del país.

g. Entes reguladores y supervisores:

Para efectos de esta investigación se consideró que el ente más relevante es la ARESEP, seguidamente se indican algunos de los aspectos más relevantes.

Regulador General de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos (ARESEP)

En el país se ha cuestionado en diversas ocasiones la forma cómo fue definido la elección del regulador y los miembros de la Junta Directa, por la supuesta influencia política que puede tener el Poder Ejecutivo de turno en esta elección.

Su fin es regular los servicios públicos de electricidad en calidad y precio, bajo el principio del servicio al costo. Fue elegido por influencia del actual gobierno, con el fin según algunos de apoyar la agenda del gobierno en temas relacionados con la reforma del sector eléctrico. Busca la creación de las condiciones para la participación privada y pública, junto con la orientación del mercado. Tiene una preferencia hacia la participación privada y potencial privatización, sin que constituya una propuesta o discurso oficial en la actualidad, pero sí cuando fue Ministro de Hacienda.

Como se podrá ver en el capítulo V mediante el análisis estructural (sección 5.2) en donde se establecieron las variables más importantes y sus relaciones, sin duda la regulación del sector eléctrico, por medio de las tarifas eléctricas tiene una fuerte incidencia en una gran cantidad de variables sustantivas del sistema diseñado, teniendo el actor social que tiene facultades sobre la regulación un gran poder y a su vez una gran dependencia de otros actores.

h. Empresas distribuidoras de electricidad:

Las empresas distribuidoras como se ha visto en secciones anteriores están compuestas por empresas públicas municipales que operan con importante grado de autonomía con formas jurídicas generalmente de sociedad anónima y cooperativas de electrificación rural que se rigen por el marco legal de la ley de asociaciones cooperativas y la regulación propia de empresa privada.

En general por mucho tiempo las empresas distribuidoras diferentes al ICE vieron limitadas sus posibilidades de participar en el negocio de la generación eléctrica, siendo subsidiadas en la venta de electricidad al por mayor por el ICE. Estas organizaciones llegaron a tener la impresión de que se estaban perdiendo de una proporción importante de las ganancias de la cadena de valor de servicios eléctricos, al no participar del desarrollo de proyectos de generación eléctrica. No obstante, ante el cambio de legislación que permitió a los distribuidores producir electricidad, el aporte de estas empresas se ha dado en pequeños proyectos, que han ido creando en algunas de ellas la capacidad en ese segmento, pero mostrando que la identificación, diseño y construcción de proyectos de generación eléctrica con fuentes renovables es complejo y riesgoso.

En los procesos de discusión de las opciones de reforma del sector eléctrico realizadas bajo la tutela del MINAE, los representantes de las empresas distribuidoras en el proceso de análisis y discusión pudieron comprender en su totalidad los potenciales efectos que sobre sus intereses podían tener las diferentes formas de diseñar el modelo eléctrico del país, con lo cual, sus posiciones migraron hacia una mayor prudencia con el mercado nacional y regional, algo que no siempre ha sido así. Ante ello recientemente (agosto-octubre 2008) el MINAE ha tratado de convencer y negociar aspectos que les interese a estas empresas, por ejemplo, en el proyecto de ley de fortalecimiento de las empresas del sector eléctrico, borrador en consulta con las entidades por parte del MINAE, busca dar beneficios a estas organizaciones.

i. Tecnocracia del ICE:

En este grupo se integran los profesionales y directores de nivel medio y alto del ICE, que han dirigido la institución, bajo cierta independencia de las Presidencias Ejecutivas de turno, sin que lo hayan logrado del todo.

Son funcionarios del ICE, con diferentes niveles jerárquicos que forman parte del sector eléctrico, con conocimiento sobre el funcionamiento de éste. Circunscritos por lo general a la labor del ICE, que defienden la forma cómo el ICE ha llevado cabo sus acciones, buscando mantener o mejorar la situación existente.

En general tienen como objetivo el mantener el papel del ICE como actor relevante en el sector, como forma para asegurar la prestación de los servicios eléctricos con fuentes renovables, bajo adecuados estándares de calidad y con solidaridad social. Además de defender sus beneficios como empleados. Para más detalles ver anexo 4.1.

Las preferencias han estado asociadas hacia la participación pública preponderante en todas las cadenas de valor, fortalecer al ICE y dejarlo que pueda llevar a cabo las inversiones necesarias para abastecer la demanda, por medio de un modelo solidario en donde la electricidad se vea como un servicio público y no como una mercancía (un sistema regulado con servicio al costo).

Hay que tener en cuenta que igualmente la tecnocracia del ICE no es homogénea, existiendo diferentes intereses. Por otra parte, su capacidad de maniobra ha ido siendo disminuida en los últimos años, debido al alineamiento político que diferentes administraciones han tenido sobre este actor. En la administración Arias, el señor Presidente Ejecutivo Pedro P Quirós ha asumido un fuerte liderazgo en ámbitos del sector eléctrico, luchando por los aumentos tarifarios y asumiendo posiciones que son compatibles con los planteamientos fundamentales de la tecnocracia del sector, teniendo una relativa independencia y distanciamiento del Ministro del ramo.

Con base en la especificación de los diferentes actores sociales, en la siguiente sección se sistematiza lo presentado por medio de una tipificación general.