4.4.4 Tipología general de los actores y la red de políticas públicas para la reforma del sector eléctrico en Costa Rica

a. Los actores sociales de la red:

Con base en lo expuesto seguidamente se presenta una tipología general de los actores relevantes de la red de políticas públicas. Esta selección se basó en la consulta realizada a los profesionales y expertos del sector y el criterio del doctorando en el proceso de investigación realizado.

Adicionalmente en los anexos 4.1, 4.2 y 4.3 se presentan detalles que sustentan esta tipología. Así por ejemplo se elaboraron fichas resumen de cada uno de los actores sociales en donde se especifican los atributos y características que definen su lugar en el espacio conceptual y que permite precisar aún más la tipificación efectuada.

Tabla 4.2.a: Tipología general de los actores de la red de políticas públicas para la reforma del sector eléctrico: posiciones, objetivos, comportamientos, relaciones, recursos, convergencias y divergencias

ACTOR Posiciones indicadas con respecto a la reforma Objetivos Comportamientos y relaciones Recursos y capacidades Divergencias con y en Convergencias con y en

Tecnocracia del ICE En contra, ha buscado mantener el modelo actual que se ha considerado exitoso.

Eliminar restricciones a la inversión de organizaciones públicas. Mantener el modelo eléctrico actual, con el fortalecimiento de las organizaciones públicas y el mantenimiento de la solidaridad y uso de fuentes renovables. Ha sido propositivo y con capacidad de incidir en diversos sectores sociales y políticos.

Relación con partidos políticos en las comisiones creadas por el Poder Ejecutivo y en las diferentes comisiones de la Asamblea Legislativa. Ha dependido de las directrices del Presidente Ejecutivo de turno, lo cual ha limitado su accionar. Conocimiento del sector, recurso humano calificado, credibilidad, tiempo y recursos para analizar y proponer. Han mostrado diferencias relevantes con el MINAE y algunos sectores del bloque de los 38. Hay diferencias con la Presidencia Ejecutiva. Muestra posiciones similares al PAC, sectores sociales y universidades públicas en términos generales, en cuanto a las bondades del modelo de Estado Social de Derecho y del modelo eléctrico actual.

Empresas distribuidoras de electricidad (cooperativas y empresas municipales) Han oscilado de un acuerdo, hasta posiciones de preocupación y desacuerdo en algunos aspectos, como el alcance del mercado mayorista, disociación y la figura del comercializador mayorista. Mantener y mejorar la posición y condiciones actuales en distribución y ampliar la posibilidad de producir y de venta Seguimiento de las posiciones del MINAE e ICE y negociación de sus posiciones en comisiones del Poder Ejecutivo. Uso de apoyo de diputados regionales en la AL con el fin de posicionar sus intereses en los proyectos de ley. Influencia política en diputados regionales.

Relaciones con el sector político del Poder Ejecutivo en algunos casos.

Diputados regionales podrían rechazar proyectos que las afecten. Han tratado de minimizar sus diferencias. En el pasado han estado en contra de propuestas del MINAE después de un análisis detallado del tema, en especial en el alcance del mercado. Entre las distribuidoras municipales y cooperativas tienen puntos en común. En algún momento han tenido cercanía con el ICE, en otros el MINAE ha ofrecido condiciones especiales en la posible legislación que les ha acercado.

Tabla 4.2.b: Tipología general de los actores de la red de políticas públicas para la reforma del sector eléctrico: posiciones, objetivos, comportamientos, relaciones, recursos, convergencias y divergencias

ACTOR Posiciones indicadas con respecto a la reforma Objetivos Comportamientos y relaciones Recursos y capacidades Divergencias con y en Convergencias con y en

Regulador General de Servicios Públicos Favorable a la creación de competencia y participación privada. Ha sido un seguidor de las posiciones del Poder Ejecutivo, no ha mostrado una posición sólida e independiente. Ha sido un actor clave en las restricciones financieras debido al rezago tarifario. Ha tenido una dependencia fuerte con el Poder Ejecutivo.

Pugnas importantes con el ICE y empresas eléctricas, no ha mostrado consistencia en posiciones, ni reglas claras. Importantes facultades para tomar decisiones de precios, concesiones y calidad de servicios.

Brinda criterios para el proceso de reforma.

Influye fuertemente en las finanzas de las organizaciones del sector eléctrico. Ha tenido diferencias con las organizaciones eléctricas (ICE y distribuidoras), en el campo tarifario.

Ha indicado que la venta de electricidad de generadores privados es servicio público. Ha tenido consistentemente posiciones similares al Poder Ejecutivo y en algunos al de las Cámaras empresariales, en temas como tarifas, subsidios a los pobres y reformas.

Academia de Centroamérica Su aporte ha sido doctrinario en cuanto a las reformas económicas neoclásicas, han tenido diferencias al interior en cuanto al alcance de las reformas. Buscar mayor participación privada, privatización y asignación de recursos por el mercado. Generación de pensamiento y eventos profesionales y políticos, publicaciones. Participación de sus miembros en diferentes entes públicos estratégicos en el campo económico y otros entes semi públicos. Reciben recursos internacionales y de entes locales para propiciar el desarrollo de agendas de reforma. Miembros influyentes en sector privado y público que aprueban Con sectores sociales, sindicatos, Tecnocracia del ICE y partidos de oposición a las reformas neoclásicas, en cuanto a la participación privada, el mercado y privatización. Con el sector empresarial, en especial el de exportación y transnacional. Con los organismos financieros internacionales, el Ministro de Ambiente y la Presidencia de la República.

Organizaciones sociales y ambientalistas En general en contra de la participación privada, crecimiento desmesurado y exportaciones a Centro América, apoyo al fortalecimiento del ICE. Mantener el Estado Social de derecho, proteger al ambiente y no afectara a las regiones y comunidades por proyectos o uso de recursos naturales. Beligerancia y capacidad de movilización social para la defensa de sus posiciones en coyunturas históricas determinadas.

Se integran con diversos sectores sociales del país. Movilización social, incidencia en los ámbitos comunal, local y regional.

Uso de redes de información no convencionales. ACOPE, MINAE, Poder Ejecutivo sobre la reforma en especial sobre la apertura, participación privada en la generación y en el fortalecimiento del ICE Sindicatos y en algunos aspectos con la Tecnocracia del ICE. Con el PAC y universidades públicas.

Tabla 4.2.c: Tipología general de los actores de la red de políticas públicas para la reforma del sector eléctrico: posiciones, objetivos, comportamientos, relaciones, recursos, convergencias y divergencias

ACTOR Posiciones indicadas con respecto a la reforma Objetivos Comportamientos y relaciones Recursos y capacidades Divergencias con y en Convergencias con y en

Grupos Sindicales Oposición a las reformas neoclásicas, fortalecer al ICE y mantener el modelo solidario.

Rechazo a la generación privada y creación de mercados lo cual lo ven como una forma de corrupción ante los precios pagados. Mantener el modelo actual eliminando las restricciones y fortaleciendo al ICE. Fuerte oposición a través de comunicados, paros y movilizaciones sociales en las coyunturas críticas.

Acercamiento a las organizaciones sociales y ambientales, sector académico universitario y Partidos políticos de oposición, en especial los de izquierda y el PAC. Información y conocimiento del sector. Capacidad de movilización social.

Recursos económicos para algunas actividades.

Contacto con diversos sectores. Fuertes diferencias con la mayoría de gobiernos de los últimos 20 años por aplicar políticas neoliberales. Contrario a los generadores privados de electricidad.

Rechazo a las posición de Roberto Dobles y ACOPE.

Se rechaza la reforma, la participación privada en la generación y la creación de mercados. Convergencia con sectores académicos, organizaciones sociales y partidos de oposición en mantener Estado Social de derecho, fortalecer al ICE y rechazo a generadores privados y apertura de mercados.

Asociación Costarricense de Productores de Electricidad (ACOPE) A favor de la participación privada, creación de mercados y desarrollo de mercados mayoristas y la posibilidad de exportar en el MER. Realizar una reforma del sector eléctrico basado en el mercado que permita la participación privada en toda la cadena de valor, con una menor regulación que brinde el desarrollo de negocios. Alto protagonismo y ligamen con sectores políticos y empresariales del país. Han pasado de defender su participación a promover una reforma integral de corte neoclásico.

Usa medios de comunicación y ciertos sectores políticos del PLN, PUSC y libertarios para promover su agenda.

Estrecha relación con el ministro de Ambiente. Dotación de recursos financieros para apoyar iniciativas en diferentes ámbitos.

Relaciones fuertes con sectores políticos y alta influencia en los medios de comunicación colectiva. Diferencias sustantivas con Tecnocracia ICE, Sindicatos, Organizaciones sociales y ambientalistas, sector académico y partidos de oposición, en la participación privada en la generación, la creación de mercados y las tarifas onerosas. Con las Cámaras empresariales, pese a que pueden existir diferencias en intereses, alta cercanía y apoyo con el gobierno y el Ministro de Ambiente. Nexos y acuerdo con importante grupo de diputados sobre algunos temas como posibilidad de que los privados generen y la exportación al MER.

Tabla 4.2.d: Tipología general de los actores de la red de políticas públicas para la reforma del sector eléctrico: posiciones, objetivos, comportamientos, relaciones, recursos, convergencias y divergencias

ACTOR Posiciones indicadas con respecto a la reforma Objetivos Comportamientos y relaciones Recursos y capacidades Divergencias con y en Convergencias con y en

Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones de la Empresa Privada (UCCAEP) A favor de la participación privada, creación de mercados y desarrollo de mercados mayoristas y la posibilidad de exportar en el MER. Realizar una reforma del sector eléctrico basado en el mercado que permita la participación privada en toda la cadena de valor, que brinde seguridad de suministro y buenos precios. Ha sido propositiva, han formulado propuestas de reforma en diferentes momentos. Critican al ICE, siempre buscan precios más bajos y eliminar subsidios cruzados.

Hacen y difunden propuestas de reforma integrales, la difunden. Realizan comunicados y divulgan sus posiciones, Dotación alta de recursos económicos para financiar sus actividades. Capacidad para contratar conocedores del tema. Alta capacidad de convocatoria a la prensa y divulgación de sus planteamientos. Cercanía con sectores políticos para posicionar sus propuestas. Diferencias sustantivas con Tecnocracia ICE, Sindicatos, en la participación privada en la generación, la creación de mercados, eliminación de subsidios cruzados, función del ICE y las tarifas onerosas Con el ministro de Ambiente, fue su asesor, con ACOPE, el Poder Ejecutivo y los grupos de diputados del PLN, PUSC y libertarios en la reforma basada en el mercado que permita creación de mercados mayoristas, transacciones por cualquier agente en el MER y la mayor participación privada en el sector eléctrico.

Ministro de Ambiente y Energía A favor de la participación privada, creación de mercados y desarrollo de mercados mayoristas y la adecuación de la legislación del país al tratado del MER Realizar una reforma del sector eléctrico basado en el mercado que permita la participación privada en toda la cadena de valor, que lleve a un cambio en las competencias de las organizaciones existentes. Desde la década de 1990 en diferentes puestos ha promovido una reforma neoclásica. Ha buscado disociar al ICE, al considerarlo un actor dominante que no permite el desarrollo de mercados. Influencia de su posición sobre la creencia en el mercado por medio del asesoramiento a sectores empresariales y ligamen con sectores políticos influyentes. Conocimiento y experiencia en el sector. Contactos y relaciones con sectores políticos y empresariales. Capacidad de influencia en sectores empresariales. Baja capacidad de influencia en el Poder Legislativo. Ha tenido diferencias con Tecnocracia del ICE, Sindicatos, sectores académicos y ambientales, en cuanto a la reforma, la participación privada en la generación y la homologación del MER que haría que se creen mercados eléctricos. Con ACOPE, cámaras empresariales, Poder Ejecutivo y sectores de los diputados que apoyan reformas neoclásicas en cuanto a la necesidad de la mayor participación privada en la generación, la creación de mercados y la homologación de la normativa del MER.

Tabla 4.2.e: Tipología general de los actores de la red de políticas públicas para la reforma del sector eléctrico: posiciones, objetivos, comportamientos, relaciones, recursos, convergencias y divergencias

ACTOR Posiciones indicadas con respecto a la reforma Objetivos Comportamientos y relaciones Recursos y capacidades Divergencias con y en Convergencias con y en

Bloque de oposición En contra, ha buscado mantener el modelo actual que se ha considerado exitoso.

Eliminar restricciones a la inversión de organizaciones públicas.

Puede darse diferencias entre los demás grupos con el PAC por aspectos cómo la participación privada y otros aspectos de diseño. Mantener el modelo eléctrico actual, con el fortalecimiento de las organizaciones públicas y el mantenimiento de la solidaridad y uso de fuentes renovables. Beligerancia en las comisiones, plenario y otras instancias para rechazar reformas neoclásicas. Ligamen con organizaciones sociales, sindicatos y sectores académicos progresistas. Oposición política en la Asamblea Legislativa, capacidad de formular propuestas, acceso a información del sector y a profesionales conocedores del sector eléctrico. Inmunidad y posibilidad de denunciar. Con sectores que promueven las reformas, en especial el Ministro de Ambiente y el Presidente. Además del bloque de los 38. En cuanto a la participación privada en la generación y la homologación del MER que haría que se creen mercados eléctricos. Convergencia con sectores académicos, organizaciones sociales y partidos de oposición en mantener Estado Social de derecho, fortalecer al ICE y rechazo a tarifas de generadores privados y apertura de mercados.

Bloque de 38 A favor de la participación privada Realizar una reforma del sector eléctrico que permita la participación privada. Bifurcaciones de posiciones según los intereses de los actores que tienen influencia en los diputados, búsqueda de acuerdos de las posiciones en conflicto, pragmatismo y juego político en las decisiones. Mayoría política para aprobar ley. Discreción para nombrar comisión y otros aspectos en el congreso. Pueden tener algunas diferencias con el Ministro de Ambiente en cuanto al alcance de la reforma.

Con los partidos de oposición, sindicatos y organizaciones ambientalistas y sector académico en cuanto a la participación privada en la generación y la homologación del MER. Con el Presidente y sectores empresariales en cuanto a la necesidad de participación privada en la generación eléctrica y exportar a Centroamérica.

Tabla 4.2.f: Tipología general de los actores de la red de políticas públicas para la reforma del sector eléctrico: posiciones, objetivos, comportamientos, relaciones, recursos, convergencias y divergencias

ACTOR Posiciones indicadas con respecto a la reforma Objetivos Comportamientos y relaciones Recursos y capacidades Divergencias con y en Convergencias con y en

Presidencia de la República A favor de la participación privada, creación de mercados y desarrollo de mercados mayoristas y la adecuación de la legislación del país al tratado del MER Realizar una reforma del sector eléctrico basado en el mercado que permita la participación privada en toda la cadena de valor, que lleve a un cambio en las competencias de las organizaciones existentes. Poco negociador, aprovecha la mayoría de 38. A favor de la apertura y participación privada.

Tiene relaciones con generadores privados.

Además tiene influencia de las cámaras empresariales. Puede asignar recursos económicos a apoyar, influir en el regulador para no aprobar tarifas. Influir en el financiamiento de proyectos.

Define la agenda en la Asamblea Legislativa y tiene importante influencia en los diputados del PLN y PUSC, así como libertarios. Diferencias con el PAC, sindicatos, tecnocracia del ICE, grupos ambientalistas y sociales, en cuanto a la participación privada, creación de mercados y general del enfoque de la reforma orientada por el mercado. Cercanía con ACOPE, cámaras empresariales y diputados oficialistas y de bloque a favor del TLC.

Con base en los atributos y características de los actores de la red de políticas públicas expuesto en la sección 2.4.5.1 y en la descripción y análisis de los actores sociales de la red de políticas públicas del sector eléctrico, se elaboró el espacio conceptual para ubicar el lugar que les corresponde a los diferentes actores en la red de políticas públicas para la reforma del sector eléctrico en Costa Rica.

Tabla 4.3: Espacio conceptual de los actores sociales de la red de políticas públicas de reforma del sector eléctrico

Recursos: F= Financieros, L = Legales, P = Políticos, CT = Conocimiento técnico

EG = Empresarios generadores de electricidad, S = Sindicatos

De forma ilustrativa en la tabla 4.3, se presentan tres actores sociales de la red de políticas públicas, esto con base en el marco conceptual presentado en la sección 2.4.5. El MINAE, actor institucional de alcance global que es promotor, clasificado como un actor colectivo, cuyos objetivos son de contenido (todos los aspectos de la reforma), el cual tienen una combinación relevante de recursos legales que le dan potestad, financieros y conocimiento técnico. En el anexo 4.1 se presenta una tabla para cada uno de los actores en donde se define de acuerdo a cada uno de los atributos, la característica correspondiente, elementos que permiten precisar el espacio conceptual de cada actor y su respectiva tipología de acuerdo a los atributos y características que se han definido.

Los sindicatos (S), son actores de representación social, es un actor colectivo, con objetivos sobre la reforma de carácter general (de contenido), su alcance es global, con una función de oposición y cuyos recursos son básicamente la capacidad de oposición por medio de la movilización social, con recursos económicos limitados.

Los actores de la red pueden asumir una representación de carácter institucional, social o ambos, y de tipo colectivo e individual. Prevalece la representación institucional y de carácter colectivo dentro de la red de políticas lo cual le da un carácter más formal, definiéndose las posiciones y actuaciones en el marco de los lineamientos que se brindan en las organizaciones que los representantes tienen. La participación de funcionarios públicos o empleados de las empresas eléctricas o entidades públicas define la dinámica de la red, haciendo que los comportamientos apropiados en términos de March y Olsen (1997) prevalezcan.

Los objetivos de los actores son comúnmente de carácter general o global y de contenido, por el carácter de sistema que tiene el sector eléctrico en donde una decisión en un ámbito lleva a implicaciones en todos los actores y aspectos. Pese a ello, en algunos casos la falta de claridad ha llevado a que se planteen objetivos de algunos actores que son aceptados por otros actores, pero que en la práctica pueden tener efectos serios sobre objetivos y posiciones que han tenido esos actores sociales. La falta de especificación del modelo y las reglas del juego precisas hacen que todavía en esta etapa los actores sociales no vean estas discrepancias o bien las dejen pendientes para su definición en una arena política más propicia para sus intereses.

Los que favorecen las reformas tienen en la actualidad mayor cantidad y diversidad de recursos para posicionar sus objetivos. Teniendo desde importantes dotaciones de recursos económicos, poder político y conocimientos de los procesos de reforma del sector eléctrico para influir en la formulación de la política de reforma.

El grupo que defiende el modelo actual y su fortalecimiento pese a contar con recursos, son menores a los del grupo a favor de las reformas. No obstante, la capacidad de este grupo de desencadenar procesos de movilización social a su favor es significativamente mayor, por lo cual siempre está latente la posibilidad de que ante alguna propuesta de reforma y la existencia de un contexto sociopolítico apropiado, pueda llevar a generar movimientos sociales que le den un poder político importante. La historia sociopolítica del sector eléctrico de Costa Rica permite sustentar esta posibilidad.

Las divergencias existentes hasta ahora son de fondo y no pareciera existir condiciones como para creer que en el ámbito de la participación creada por el Poder Ejecutivo puedan ser subsanadas, esto se evidenciará de forma más clara en el siguiente capítulo mediante el análisis de Juego de Actores en la red. En general la forma como ha sido conducido por el ente rector no da posibilidad a los actores sociales de poder interactuar de forma amplia.

Hay actores que fueron incluidos en la red que pese a no participar directamente han tenido a través de diferentes medios indirectos una capacidad de incidir en ella, se trata de los Sindicatos y la Academia de Centroamérica. Ambos tienen posibilidad de influir en la red por medio de otros actores, mediante presión o por sus planteamientos en los medios de comunicación y otras instancias que los hacen ser referentes. Son dos de los actores más divergentes, sus posiciones son las más extremas y representan las orientaciones ideológicas de los dos grupos que se han creado en la red, sus posiciones en los diferentes planos y matrices en el análisis de Juego de Actores del próximo capítulo corroboran estos elementos.

b. Tipología general de la red de políticas públicas para la reforma del sector eléctrico:

Los atributos y características desarrollados aquí se basan en el marco de referencia conceptual planteado en la sección 2.4.5 y la operacionalización que de esto realiza el doctorando.

Se considera que la RPRSE es una red cerrada, lo cual le brinda conocimiento y poder de incidencia a los participantes con respecto a los actores sociales que no participan.

La RPRSE es de estabilidad media, pues pese a que ha estado presente en Costa Rica por más de 10 años su accionar no ha sido permanente, viviendo procesos de gran actividad, para luego pasar a periodos de escasa gestión, al menos en las instancias y poderes de carácter colectivo y público, donde es posible visualizarlo para efectos de estudio, pues es claro que hay instancias en donde pueden desarrollarse iniciativas e incluso decisiones sustantivas de gran impacto para el sector, en donde la información disponible no está al alcance y por ello no es sujeta de análisis.

En el caso de la RPRSE la relevancia de los actores sociales depende de la arena en que se encuentre la política, plantea algún grado de inestabilidad a las relaciones internas, pues pasa de situaciones en donde un actor puede tener gran influencia (una comisión dentro del gobierno central), para luego disminuir su capacidad de incidencia en una comisión legislativa.

El atributo de estabilidad de la red para el caso de la RPRSE merece una atención y análisis especial, pues es un elemento que incluso define la forma de operar, las costumbres y hasta el ejercicio del poder de algunos actores que se expresa en su grado de estabilidad.

Este atributo (Relación de poder) define altamente la dinámica de la red de políticas públicas. En el caso de la RPRSE como se analizará posteriormente se parte de que se tiene una relación de poder asimétrica, pero que ésta relación de poder cambia para cada actor dependiendo de la instancia en donde se esté gestionando la política (comisiones, Poder Ejecutivo, Asamblea Legislativa), es decir, el tipo de arena define las relaciones de poder de forma dinámica para los actores de la red.

Las relaciones en la RPRSE se pueden clasificar entre consensuales o conflictivas, cada aspecto y momento definen condiciones que pueden llevar a que domine una u otra de las dos características, (Jordana, 2007) sin embargo, por lo general el conflicto es el que está presente.

Dados los múltiples y contradictorios intereses que se dan en la política de reforma del sector eléctrico, al respecto se indica:

“(…) hay un desfase de aproximadamente un mes y medio debido a que la búsqueda del modelo base único, que se pretendía alcanzar con una única reunión, tomó más tiempo del previsto. A pesar de que se intentó, no se llegó a un modelo base única porque en el fondo se trata de enfrentamiento de posiciones ideológicas diferentes en las que no existe convergencia. (MINAE, 2006: 10)

Por la normativa existente en las diferentes arenas se puede decir que en la RPRSE se tiene un nivel medio de reglas a las cuales deben sujetarse o cumplir los actores miembros.

En general se considera que la RPRSE es una red con los siguientes atributos y características. Seguidamente se hace un breve análisis de ello:

c. Estabilidad media:

Posee esta característica debido a que tiene períodos de gran dinamismo, debido a que la política está en la agenda del Poder Ejecutivo a través de una comisión, pudiendo pasar a la Asamblea Legislativa en donde en las comisiones se lleva a cabo una gran cantidad de interacciones entre los actores, asesores y diputados, para luego debido a coyunturas políticas, prioridades del gobierno u otra razón deja de tener relevancia y por períodos importantes los actores sociales dejan de interactuar entre sí con los diferentes representantes del Estado.

a. Es una red cerrada.

La red es cerrada, su participación en ella está acotada a los representantes que definan las empresas eléctricas, las organizaciones participantes o cámaras empresariales. Su participación está acotada por la invitación, interacción y conocimiento que tengan los diferentes actores relacionados con el sector. La posibilidad de que otros actores participen es limitada, pues por lo general se invita a las organizaciones y sectores con participación directamente porque tienen intereses en el sector. Además de conocimiento para comprender al sector eléctrico se requiere de tiempo para poder participar en las diferentes instancias que de forma restringida se establecen para los miembros de la red.

b. Es una red de interacción conflictiva:

La red establece una dinámica de interacción predominantemente conflictiva, por una parte los promotores del modelo más neoclásico son representantes del gobierno, por ello sus posiciones e intereses no corresponden al de las organizaciones del sector eléctrico. Por otra parte, dentro de los miembros de las organizaciones tienen diferencias de opinión, intereses y de concepción de lo que para cada uno debe ser la reforma, ya sea en su concepción general o bien en aspectos específicos que en el modelo actual les ha llevado a tener discrepancias y cada uno desea solucionar por medio de una reforma a su medida.

c. Una relación de poder asimétrica entre los actores:

En la tabla siguiente se presenta una valoración cualitativa de los distintos recursos que tienen los miembros de la red. Se aprecia que hay una asimetría importante en los recursos que poseen algunos actores con respecto a otros.

d. Con un nivel medio de reglas entre los actores:

El cumplimiento de disposiciones o reglas se da en la red, pero la dinámica de ésta no depende altamente de ella, por ello se considera que existen reglas para la interacción entre los actores, pero de nivel medio.

e. Con una tendencia a la representación formal indirecta:

Prevalece en las diferentes instancias de análisis, negociación y discusión de las diferentes temáticas la representación de un funcionario miembro de la organización, no necesariamente el máximo nivel jerárquico ni el que toma la última decisión. No obstante, en especial para las empresas distribuidoras se aprecia que los gerentes son los que participan o un delegado de alto nivel; sin embargo, estos tienen que dar cuenta o definir sus posiciones con las Juntas Directivas respectivas.

Con base en los atributos y características seleccionadas se ha tipificado la red. En la tabla 4.5 se presenta el espacio conceptual de la red:

En el espacio conceptual se puede ubicar la red de actores políticas de reforma del sector eléctrico del país. En resumen esta es de:

a. Estabilidad media.

b. Es una red cerrada.

c. Es una red de interacción conflictiva.

d. Una relación de poder entre los actores asimétrica.

e. Con un nivel medio de reglas entre los actores.

f. Con una tendencia a la representación formal indirecta.

Cada una de estas características de la red, tiene implicaciones sobre el alcance de ésta y el comportamiento de los actores en ella.

En el espacio conceptual de la red se pudo obtener una tipología de la RPRSE que basado en el marco conceptual se pudo operacionalizar en un conjunto de atributos y características que definen los rasgos fundamentales de la red. En ella se ha podido apreciar que hay ciertos rasgos de importancia para considerar y analizar más en detalle pues lleva a afectar la forma como se da la dinámica a lo interno de ella y con otros ámbitos.

En primera instancia la red al ser de carácter cerrado hace que quienes tienen la posibilidad de participar en ella tengan de partida una ventaja importante a la hora de interactuar e influir en la formulación de la política. Esto hace que las discusiones previas a que los proyectos lleguen a la Asamblea Legislativa sean realizadas por un grupo limitado de actores, generalmente los que tienen algún interés en el sector. Lo anterior lleva a que diversos sectores sociales no tengan la oportunidad de participar o al menos conocer las propuestas antes de que sean llevadas al congreso.

La vigencia de la red depende de la agenda que tenga el Poder Ejecutivo con respecto a proyectos de ley relativos al sector eléctrico; sin embargo, en algunos casos los mismos actores de la red han tenido la iniciativa de formar comisiones y de asumir posiciones, con el fin de salvaguardar sus intereses en los procesos de reforma que se han estado planteando desde hace cerca de 20 años.

El hecho de que generalmente es el Poder Ejecutivo por medio del MINAE el que convoque, implica que el Gobierno siga teniendo un poder relevante en la red de políticas, manteniendo la hegemonía en la definición de la política pública, pues además es él quien invita a los actores, define la agenda y los tiempos de ejecución de la formulación de los borradores de propuesta de ley. En ese sentido no se puede hablar de delegación del poder en la red a los diferentes sectores.

Se ha podido ver que en alguna medida existe una correlación entre las propuestas del Poder Ejecutivo en la representación del Ministro de Ambiente y los sectores empresariales. Esto ha llevado a que en la dinámica de la red haya un ambiente de conflicto y desigualdad en las relaciones; unido a ello el tomar partido el representante líder de la red lleva a que los actores sociales valoren su participación en la red, haciendo observaciones y recomendaciones, pero dejando la posibilidad para hacer sus planteamientos en otra arena política.

Es decir la red no ha sido usada como una instancia para conciliar, acordar y lograr consensos que logren una validación y apoyo por parte de los actores sociales del proyecto de ley. La cada vez mayor tendencia del ente rector de usar la jerarquía y relaciones de subordinación, junto con sus planteamientos más neoclásicos y en colusión con el sector empresarial, han llevado a que los actores sociales que difieren en las propuestas participen con representantes institucionales y formales, sin discutir, plantear y lograr acuerdos que le den un apoyo mayoritario al proyecto que surja de la arena del Poder Ejecutivo. En ese sentido la red no es aprovechada para producir consenso, tal como lo indica Natera (2004), o como organización no jerárquica horizontal; por el contrario pese a que el discurso habla de participación y acuerdo, los miembros de la red no tienen el espacio para construir conjuntamente con el ente rector.

La red es conflictiva, cada actor busca posicionar sus propuestas para el logro de sus objetivos. Unido a ello la ausencia de un facilitador y entidad que busque subsanar las diferencias y lograr acuerdos lleva a que la red no logre los fines de facilitar la formulación de la política con viabilidad política. La red es empleada en alguna medida por los actores que favorecen la reforma neoclásica, con el apoyo y promoción del Poder Ejecutivo por medio del MINAE para posicionar sus tesis, dejando de lado otras posiciones y dando la impresión de que el poder del gobierno está en función de las tesis de los sectores privados.

La relación de poder es asimétrica, en donde el ente rector (MINAE) ha ido evolucionando la red de una relación no jerárquica y horizontal a una cada vez más jerárquica de participación oficial. El poder es asimétrico además por el grado de conocimiento de los actores sociales sobre diferentes temáticas y propuestas que tienen especial relevancia en el proceso de reforma.

Una característica importante que define la dinámica de las diferentes instancias de participación de la red es que se dan representaciones de tipo formal indirecto. Es decir que las organizaciones participantes eligen a sus miembros por ser funcionarios de la organización sin ser los que tienen el poder final de decisión, si no que su participación se da a partir de ciertos lineamientos que establecen los jerarcas de cada una de ellas. La iniciativa y los riesgos que puedan asumir estos funcionarios son especialmente importantes para establecer una efectiva interacción, en caso contrario su papel y dinámica de la red se ve seriamente definida al planteamiento de las tesis que han sido establecidas en las jerarquías o en el ámbito político del gobierno.

No obstante lo anterior, las tecnocracias del ICE en caso de que las instancias de participación en la arena del Poder Ejecutivo no fuesen fructíferas, por lo general ha tenido un papel significativamente importante en la Asamblea Legislativa en donde representaciones personales o grupales no necesariamente que representan los lineamientos de las jerarquías, tienden a tener una importante influencia.

Finalmente en la tabla 4.5 se muestran situaciones de cambios en la tipología de la red que podrían llevar hacia un enfoque más positivo, según el enfoque de gobernanza de las redes de política. Así por ejemplo el paso de la RED1 a espacios conceptuales como RED4 o RED5 implican la posibilidad de que ésta pueda asumir un enfoque de gobernanza, tal y como se ha indicado en el capítulo II, sección 2.4.2, donde se podría tener una red abierta, simétrica, la participación formal directa de los tomadores finales de decisión es de gran relevancia y sobre todo en donde se busquen los consensos o acuerdos, con el fin de que la política a la hora de pasar a otras arenas, en el caso de Costa Rica a la Asamblea Legislativa, tengan mayores posibilidades de éxito.