4.4.2.2 Principales resultados obtenidos

a. Con respecto a la reforma:

En general los actores a los cuales se les aplicó el cuestionario se muestran de acuerdo en la necesidad de reforma del sector eléctrico, esto se muestra en los resultados siguientes.

La mitad de los entrevistados está totalmente de acuerdo con que se requieren reformas en el sector eléctrico, si a ello se le suman los que están de acuerdo se aprecia que el 90% considera que se requiere una reforma. No obstante como se verá más adelante las características de las reformas que los actores sociales encuestados consideran distan significativamente de las propuestas realizadas en el ámbito internacional en el sector eléctrico.

Al consultar sobre la valoración con respecto a la afirmación de tener un sistema regulado en todas sus fases, como se aprecia en el siguiente cuadro, el 80% de los encuestados está de acuerdo totalmente o de acuerdo.

En el plano siguiente se presenta cómo los actores perciben el proceso de reforma, con regulación en todas las fases, contrario a lo que por lo general han sido los procesos en el ámbito internacional.

Como puede verse en el gráfico 4.2, los procesos de reforma internacional han buscado menos regulación, mientras que la noción que tiene los encuestados para el caso del país, se concentra en la búsqueda de espacios para la participación privada como veremos más adelante, con la creación de algunos mercados, pero con un sistema regulado.

b. Con respecto a la propiedad en el sector eléctrico:

Uno de los aspectos importantes de los procesos de reforma en el ámbito internacional ha sido el cambio de propiedad de las actividades sujetas a competencia. Veamos para el caso costarricense la percepción que tienen las personas encuestadas:

Como se puede apreciar en el cuadro siguiente, el 65% de los entrevistados están en desacuerdo o totalmente en desacuerdo con que la propiedad sea totalmente pública. Mientras que el 90% está en total acuerdo y acuerdo en que la propiedad en la generación eléctrica sea pública y privada. Resulta esclarecedor además de que 95% de los entrevistados estuviera en desacuerdo o total desacuerdo con que la propiedad fuera únicamente privada.

Del resultado de las preguntas relacionadas con la propiedad, existe una clara tendencia hacia la existencia de un sistema eléctrico de propiedad mixta, en donde lo público y lo privado persisten, con rechazo a posiciones extremas de propiedad ya sea pública o privada.

En el cuadro siguiente se presentan las apreciaciones de los encuestados sobre algunos aspectos relacionados con el mercado. En este tema la división existente entre las partes es significativa, como se puede ver en la valoración está en los tres casos muy similares los criterios a favor o en contra, así como el criterio de neutro o falta de criterio para opinar para el caso del mercado mayorista tiene un peso importante.

En el primer caso la posibilidad de que en la reforma se cree un mercado mayorista, piedra angular de las reformas basadas en el mercado, se encuentra dividido entre los encuestados. El 40% está en desacuerdo, mientras que de acuerdo están el 30%. Es en este aspecto en donde existen más posiciones de neutralidad con 30%. Esto plantea todo un campo de análisis de la correlación de fuerzas y de las características de las reformas posibles, sobretodo si a estos resultados se integran otros aspectos indicados por los encuestados, como se hará más adelante.

El conocimiento y el análisis que permitan establecer ¿qué se entiende por mercado mayorista?, estableciendo las reglas del juego y con ello las potenciales implicaciones para los actores es una tarea básica para poder llegar a acuerdos si es o no conveniente la creación de mercados. Establecer las implicaciones que para los consumidores tiene la existencia de un mercado no regulado en el país, así como establecer en qué condiciones, quiénes, cuándo y por qué razones pueden exportar, son elementos centrales para poder establecer posibles aclaraciones a las partes para lograr sentarse a negociar. En caso contrario las diferencias de partida, muchas veces por prejuicios de un lado o de otro, no permitirán avanzar en modificaciones o la permanencia del sistema actual que puedan ser de beneficio para la sociedad en su conjunto.

En cuanto a la posibilidad de que exista en el sistema eléctrico del país, una parte que sea regulada y otra que no sea regulada, las posiciones en contra pasan al 50%, mientras que se mantiene el 30% a favor. Se disminuye el porcentaje que es neutral con relación al mercado mayorista al pasar a 15%, el porcentaje menor pasa a formar parte de los encuestados que están en contra de esta alternativa (15%).

Los encuestados en un 50% están de acuerdo en que las organizaciones del sector puedan exportar e importar en el Mercado Eléctrico Regional, siendo más el apoyo a esta acción que a la creación del mercado mayorista.

En el cuadro anterior, se muestran las apreciaciones de parte de los encuestados sobre las ventajas de los procesos de reforma del sector eléctrico basadas en el mercado. El principal beneficio indicado fue el aumento en la inversión privada, seguido de mayor eficiencia de las organizaciones. Es importante apreciar que el beneficio de disminución del precio, incluido en el cuestionario recibió muy pocas respuestas a favor, destacando el hecho de que los expertos conocen que en los países reformados, por lo general los precios a los consumidores finales no bajan y que en el caso de Costa Rica, los precios de la electricidad son relativamente bajos y competitivos, tal y como se mostró en el capítulo III.

d. Con respecto a la disociación de las organizaciones:

Los encuestados tienen una clara preferencia hacia el mantenimiento de las empresas verticalmente integradas, como se puede ver en el siguiente cuadro, el 65% está de acuerdo. Por su parte, con respecto a la privatización el 80% está en total o en desacuerdo con ello, apoyándolo un porcentaje muy bajo. Estos aspectos plantean una clara diferencia de lo que podría ser un proceso de reforma en el caso costarricense. Con respecto a lo que ha sido en otros países, el relativo buen desempeño de las organizaciones del sector eléctrico hacen valorar las condiciones existentes como positivas y de poca necesidad de realizar cambios radicales como sí ocurrió en otros países.

Por su parte, el 90% de los encuestados está de acuerdo con que las distribuidoras generen electricidad, estableciendo algunos eso sí una clara separación de las dos actividades con el fin de evitar encubrimientos

El hecho de que se mantengan las empresas verticalmente integradas y que las distribuidoras puedan producir electricidad, constituye una situación que restringiría fuertemente la creación de mercados bajo el enfoque de las reformas de creación de mercados de corte neoclásico. La posibilidad de colusión, supuesto manejo a favor de los participantes de la información, así como el ejercicio de poder del mercado de determinados actores, son elementos que inciden en el funcionamiento de un mercado, en donde el mantener esas condiciones, según el criterio de los teóricos y consultores que han llevado a cabo la reforma podría llevar potencialmente a usos para provecho propio, tal y como se analizó en la sección 4.2. Los países que han llevado a cabo reformas han tomado medidas como la partición y creación de una mayor cantidad de empresas de distribución y generación de electricidad, las cuales son privatizadas. En los planteamientos actuales de los diversos sectores éste no es un tema en discusión, es de pensar que los que favorecen estas iniciativas, lo plantearán en algún momento, como un proceso gradual, ante la aparente poca viabilidad política actual.

Se aprecia además, un desacuerdo casi que total (95%) a procesos de privatización, por tanto el tipo de reforma que los encuestados están visualizando, tiene dos aspectos sustantivamente diferentes a los realizados comúnmente, se mantienen empresas verticalmente integradas y por otra parte no se plantean procesos de privatización. Unido a ello, la falta de acuerdo sobre el mercado mayorista y de conocimiento de su operación, hace pensar que el papel que pueda cumplir este instrumento es relativamente acotado.

Con respecto al tipo de disociación el 50% prefiere una separación de las actividades de las empresas verticalmente integradas únicamente por costos. El 30% se opone a cualquier tipo de separación y únicamente el 10% plantea como preferencia una separación total.

Es importante, tener presente las apreciaciones de los actores encuestados, pues por otra parte, hay una aceptación a la creación de mercados, algo incompatible o difícil de llevar a cabo cuando existen empresas verticalmente integradas o bien no hay una clara separación de las actividades de generación, transmisión y distribución de electricidad. Lo anterior plantea la posibilidad de que no se comprendan las implicaciones de una reforma neoclásica, algo difícil de pensar ante las características de las personas entrevistadas, o bien el alcance y características de la reforma que estarían visualizando es diferente a lo que generalmente incluye una reforma neoclásica, es decir un arreglo de un modelo diferente al que convencionalmente se han llevado a cabo en otros países.

e. Criterios con respecto a competencias y arreglos institucionales:

Uno de los aspectos relevantes de las reformas es el cambio de competencias y de reglas del juego que se da entre las organizaciones existentes. En el sector eléctrico de Costa Rica con base en elementos socio históricos, legales y culturales se han creado normas y costumbres que han llevado una forma de operar el sistema eléctrico nacional; estas podrían modificarse significativamente dependiendo del tipo de reforma que se pretenda llevar a cabo.

Un elemento que ha caracterizado al sistema eléctrico ha sido la importancia que la planificación a largo plazo ha tenido. Horizontes temporales de largo plazo, capacidad de gestión institucional, recursos para conocer y actuar a largo plazo han sido características distintivas del sector eléctrico. Como se mostró en el capítulo III, sección 3.5, al analizar los espacios conceptuales de las organizaciones del sector eléctrico, se da una particularidad en las competencias de las organizaciones. Pese a que al ICE no se le da facultación legal para planificar o ser monopolio en la generación eléctrica, en la práctica debido a diferentes razones, asume un fuerte liderazgo y capacidad de gestión en el sector eléctrico, que lo ha lleva a efectuar la planificación eléctrica del país, para lo cual desarrolla valiosos y costosos sistemas de obtención de datos e información por medio de la red hidrometeorológica nacional, equipos especializados de profesionales en ingeniería y otras disciplinas, encargados de estudios básicos y planificación sofisticada del desarrollo eléctrico. Todo esto le ha dado un lugar a la planificación, generalmente asociada con el ICE y entrando en celos y conflictos con el ente rector el MINAE, que contrariamente no ha desarrollado capacidades y experticias en estos campos.

En el cuadro anterior se presenta la respuesta a la pregunta con respecto a la valoración o importancia de la planificación para el sector eléctrico. Todos están total o de acuerdo en la importancia de ello para el sector.

Como se aprecia, hay una clara preferencia hacia una planificación normativa y flexible. No obstante, esta posición debe contrastarse con el papel que tendría las señales de precios en los mercados, en donde los agentes públicos o privados deberán ajustar sus proyectos de inversión de acuerdo a la dinámica de los precios de mercado y no necesariamente a la fijación por parte de un ente de un proyecto de generación eléctrica, línea de transmisión o distribución. Entre la planificación normativa flexible y la guía de los precios de mercado hay puntos intermedios que el diseño del modelo de reforma del sector eléctrico deberá establecer para buscar opciones de acuerdo y negociación entre los actores sociales.

La discusión entre el papel del mercado y la planificación es un aspecto medular para el caso de Costa Rica. El país por más de 50 años ha llevado a cabo el desarrollo eléctrico con base en procesos de planificación rigurosos. La reforma modificaría esta forma de llevar a cabo la inversión en los proyectos eléctricos, pasando a ser el mercado y los precios resultantes de éste, los que determinarían los proyectos de inversión a construir, con base en las señales que brinden a los agentes económicos del mercado.

En el caso de que se dé la reforma, si el ICE deja de ser el comprador único y por otra parte se le considera como un actor más, el aseguramiento del suministro eléctrico no quedará en esa institución como ha sido hasta ahora. Las opciones planteadas en el cuestionario buscaban determinar qué pensaban los encuestados al respecto. Un elemento relevante y que no todos tienen claro, situación que en caso de los entrevistados si lo estuvo, fue el cambio de responsabilidad ante una reforma, el aseguramiento del suministro eléctrico. El 45% indica que la seguridad de suministro lo debe dar el ente rector, mientras que el 35% señala que deben ser las empresas distribuidoras, según el diseño de las reformas en otros países. El 10% indicó que dada su preferencia o visión de la reforma, el ICE debería continuar siendo el comprador único y por ende tener la responsabilidad de asegurar el suministro eléctrico.

f. Aspectos ambientales y subsidios:

Se le consultó a los encuestados sobre si era conveniente que la sostenibilidad ambiental formara parte de los criterios para la toma de decisiones de inversión y en las reglas de funcionamiento del sector eléctrico.

El 90% está en total o de acuerdo con que la sostenibilidad ambiental se considere en la toma de decisiones del sector eléctrico. Esto contrasta con las reglas del juego definidas generalmente para los sectores eléctricos reformados, en donde los precios sin incluir externalidades económico ambientales debido a las afectaciones socio ambientales, son los que definen qué plantas construir y qué fuentes poner a operar en los diferentes horizontes temporales.

g. Las implicaciones para las fuentes renovables:

Ante la pregunta al experto, si considera que la creación de un mercado nacional y la participación de cualquier actor en el mercado centroamericano favorecerían la generación con fuentes renovables, su respuesta fue en un 55% de los casos en desacuerdo o totalmente en desacuerdo, mientras que el 35% estuvo de acuerdo.

En general existe la percepción por parte de los encuestados que el mercado por sí solo no favorece la generación con fuentes renovables. Esto complementa lo presentado en el capítulo IV, sección 4.2, sobre los procesos de reforma en diversos países.

h. Capacidad y recursos de los actores para influir en las reformas:

Dentro del cuestionario aplicado se les solicitó valorar la capacidad y recursos de los actores sociales para incidir en la reforma del sector eléctrico. El Poder Ejecutivo fue considerado como el actor con mayores recursos, seguido de las Cámaras empresariales y el Bloque Legislativo compuesto por los 38 diputados que apoyaron los procesos de implementación del TLC. Si las relaciones de fuerza y recursos fueran estáticas, no cabe duda de que las reformas en el sector eléctrico de corte más neoclásico podrían llevarse a cabo, ya que los actores que lo favorecen son los que tienen más capacidad y recursos de llevar a cabo la reforma. Sin embargo, existen precedentes como se ha podido analizar en el capítulo III que hacen necesario tener presente que las reformas en el sector eléctrico es fuente en el país de potenciales manifestaciones sociales cuyos resultados no son fácilmente predecibles.

Con recursos y capacidad menor aparecen los sindicatos, los partidos políticos de oposición, la tecnocracia del ICE y las organizaciones sociales. Esta información será de utilidad para los procesos siguientes, permitiendo apoyar el análisis de juego de actores y la construcción de escenarios de prospectiva. La gráfica 4.3 muestra la valoración de la capacidad y recursos para influir por parte de los actores, según los encuestados.