Capítulo II: Marco Teórico: Políticas públicas y un enfoque prospectivo basado en el neoinstitucionalismo de redes de políticas

La complejidad e interrelación de las actividades humanas hace muy difícil que una disciplina científica pueda explicar y predecir por si sola determinados fenómenos. Esto se hace aún más complicado si se parte del hecho de que los límites entre las diferentes disciplinas de las ciencias sociales no son precisos, existiendo interrelaciones e intersecciones entre ellas. Lo cual hace necesario y conveniente en los proyectos de investigación hacer triangulaciones entre teorías y el uso de métodos y técnicas de diferentes áreas que sean complementarias, con el fin de buscar una mejor explicación y pronóstico de los fenómenos sociales.

En este estudio se hará una triangulación de disciplinas y enfoques teóricos con el fin de abordar en sus elementos sustantivos la reforma del sector eléctrico en Costa Rica. Se parte de una interpretación neoinstitucionalista para explicar la dinámica económica, social y política. Con base en ello, el análisis parte de una perspectiva por procesos para el análisis de las políticas públicas. El estudio sociopolítico se basa en el enfoque neoinstitucionalista de redes de actores. Adicionalmente se aplican técnicas de prospectiva para precisar y operacionalizar la dinámica de los actores sociales de la red. Para el análisis de las implicaciones de los escenarios posibles de reforma que surjan de la aplicación de las técnicas de prospectiva, se tendrá en cuenta de forma especial el marco conceptual de la nueva economía neoinstitucionalista, así como los resultados de las experiencias internacionales en los ámbitos de interés de la investigación.

El desarrollo económico, a la vez, forma parte de un proceso aun más amplio de cambio social, en el cual lo político, lo social y lo económico se entremezclan para formar entre sí una sola unidad. No puede posponerse lo uno para lograr lo otro por cuanto los tres se encuentran estrechamente vinculados de forma recíproca. Cada uno de ellos depende de los otros dos. (Lizano, 1999)

Lo anterior, expresada por un economista, resulta especialmente elocuente para la investigación que se llevó a cabo en el sector eléctrico del país. La consideración precisamente de estas dimensiones es el mejor camino para comprender en sus elementos sustantivos, el comportamiento, intereses y propuestas de los actores sociales y para determinar qué tipo de reforma del sector eléctrico es posible en el contexto de la sociedad costarricense.

El neoinstitucionalismo le da relevancia a las instituciones, es decir al marco normativo, las reglas del juego, la cultura y las organizaciones que tienen que ver con una política pública, en nuestro caso la política de reforma del sector eléctrico (PRSE). De forma muy especial el diseño de las reglas del juego y la capacidad de gestión de las organizaciones que ejecutan acciones de rectoría, supervisión, regulación y de ejecución estratégica de actividades en el sector eléctrico han sido elementos que han incidido positiva o negativamente en el resultado de las reformas en el planeta, pero especialmente en los países en vías de desarrollo.

Las instituciones son normas o reglas formales y culturales que influyen sobre los actores sociales que actúan en una red. Para la colectividad, esas normas y reglas son necesarias para poder tener mayor certeza de las actuaciones de los actores sociales en la red y de los individuos en general, tratando de disminuir la incertidumbre y el riesgo.

La existencia de un subsistema institucional que tenga ciertas características tiene una importante influencia sobre el funcionamiento del subsistema económico, al permitir reglas del juego claras, derechos de propiedad adecuados, un marco regulatorio suficiente y estable, lo cual permite que los procesos de inversión, producción, ahorro y consumo se lleven a cabo de mejor forma, con menores costos de transacción debidos a mayor seguridad y eficiencia en las transacciones, teniendo resultados positivos en el plano económico. Estos aspectos son de especial relevancia en sectores muy complejos y estratégicos como el eléctrico, en donde las decisiones de inversión se toman en horizontes temporales de largo plazo y cuyas implicaciones de aplicar normativas específicas en la operación del sistema brinda señales que pueden afectar el desarrollo y operación del sector con consecuencias en toda la sociedad.

El sistema social tiene diversos subsistemas, en nuestro caso estamos interesados en rescatar algunos subsistemas y dentro de ellos algunos aspectos que bajo determinados enfoques teóricos nos permitirán conceptualizarlos y operacionalizarlos para estudiar el proceso de reforma del sector eléctrico de Costa Rica.

El abordaje de la teoría neoclásica de los procesos de reforma en los países en desarrollo, ha tenido importantes limitaciones. Se considera necesario analizar las reformas del sector eléctrico dentro de la perspectiva neoinstitucionalista, considerando diversos enfoques desarrollados en su interior, tal y como la nueva economía neoinstitucionalista, la perspectiva sociológica e histórica en el análisis para tener presente los diferentes ámbitos del sistema social.

A partir de un enfoque por procesos se asume que la perspectiva de redes de políticas públicas es un medio para el análisis de los grupos sociales los cuales ejercen cierto poder para lograr posicionar sus intereses y mejorar su distribución del ingreso. Resulta especialmente importante lograr vincular la dimensión económica con la política que conduce a determinadas decisiones y acciones. En esa integración y adaptación de enfoques se debe considerar los aportes de diferentes disciplinas, lo cual conduce al análisis de alternativas de política. La consideración de la relevancia cada vez mayor asignada en el sistema de mercado a las instituciones bajo la perspectiva de North (2005) y los aportes de Stiglitz (2002 y 2003) en su crítica a las reformas económicas en los países en desarrollo, son elementos considerados en el análisis.

Los temas del desarrollo son complicados, y en muchas facetas los países subdesarrollados presentan dificultades muy superiores a las de los países más desarrollados. Esto es así porque en las naciones en desarrollo los mercados a menudo no existen o, cuando lo hacen, a menudo funcionan mal. (Stiglitz, 2002: 66)

La consideración de las instituciones existentes, las condiciones socioeconómicas y sociopolíticas son aspectos centrales que en muchos casos definen los resultados. No obstante, estos aspectos debidamente articulados en pocas ocasiones han sido tenidos en cuenta, con efectos negativos sobre las investigaciones, los diseños y aplicaciones de las reformas, llevando a consecuencias generalmente negativas sobre diversos sectores sociales y económicos.

Un asunto se convierte relevante para la colectividad por diversas razones. Los actores sociales poseen diferentes recursos para que de acuerdo a sus intereses, un aspecto se convierta en un problema y se incluya en la agenda pública. Por otra parte, los procesos de diagnóstico, análisis de alternativas y de decisión, están influenciados por: aspectos racionales basados en criterios técnicos, pero en la mayoría de los casos son los intereses, los recursos disponibles por parte de los actores sociales, los que determinan las decisiones de política pública, la integración de lo técnico (racional) con lo sociopolítico pareciera el mejor camino, siendo los procesos de definición de la elaboración de las políticas públicas un proceso interactivo, con poder distribuido, información imperfecta y con resultados impredecibles, por lo cual el análisis de la política por medio del enfoque por procesos es atinente.

Congruente con el enfoque por procesos se pueden analizar las reformas del sector eléctrico por medio de redes de políticas públicas, las cuales son patrones más o menos estables de relaciones sociales entre actores interdependientes, los cuales toman forma alrededor de un determinado problema de política pública, en nuestra caso la necesidad o no de reforma del sector eléctrico de Costa Rica. Los actores sociales en la red buscan obtener el máximo provecho posible para sus intereses, guiados por una racionalidad limitada y por una institucionalidad que restringe sus acciones.

El análisis de las PRSE integra a los actores sociales que operan en una red, para desentrañar sus intereses, visiones y recursos para lograr sus fines. Por otra parte, el marco institucional existente establece reglas de juego a los actores, a su vez los actores en determinadas circunstancias y tiempo pueden modificar parte de las reglas del juego, con el fin de acceder de mejor forma al logro de sus intereses y objetivos.

Especial relevancia tiene, el modelo asumido para el sector eléctrico, que ante las fallas del Mercado y del Estado, pueda lograr integrar lo mejor de cada uno de ellos, para mantener un diseño institucional que permita la solidaridad social, la generación con fuentes renovables y un buen desempeño técnico, ambiental y económico. Estos serán analizados bajo el enfoque neoinstitucionalismo en sus distintas vertientes, según su pertinencia.

Las reglas del juego que se establezcan para fomentar las fuentes renovables de electricidad, de acuerdo al diseño que se logre para el sector eléctrico resultan trascendentales. Es importante establecer en qué medida una institución económica como el mercado, puede sustituir al modelo que ha sido especialmente exitoso para el caso de Costa Rica para contar con capacidad instalada y generación eléctrica con una elevada proporción proveniente de fuentes renovables.

En las secciones siguientes analizaremos desde el punto teórico los enfoques y conceptos necesarios para efectuar un abordaje más integrador del proceso de reforma del sector eléctrico de Costa Rica.