Capítulo I: Estructuración del problema y marco general de análisis

1.1 Objeto de estudio y su justificación

La presente investigación tiene como objeto de estudio el análisis de la política pública de la reforma del sector eléctrico en Costa Rica durante el periodo 2005 al 2008. Para este período se estudiarán las iniciativas que en diferentes instancias se han planteado con el fin de establecer la forma cómo se ha integrado a la agenda de política pública así como los aspectos técnicos, económicos y sociopolíticos que han conducido al planteamiento de opciones de reforma del sector eléctrico. La investigación se concentra en el estudio del proceso de formulación y toma de decisiones sobre las diferentes escenarios de reforma que se han planteado, por diferentes actores sociales en distintas arenas políticas.

La selección de este periodo se debe a que en estos años se consolidan procesos sociopolíticos y económicos, buscando de forma más intensa la participación privada y con una orientación preponderante en el uso del mercado, tratando de llevar a cabo transformaciones en el modelo de desarrollo costarricense y por ende en el papel del Estado.

Una razón adicional para seleccionar este periodo es que Costa Rica ha ido consolidando una inserción cada vez mayor en la economía internacional. Es así como en el periodo 2005-2008 se profundiza el proceso de internacionalización de la economía costarricense, mediante diferentes formas, lo cual plantea una coyuntura de profundas transformaciones en los procesos económicos y procesos sociopolíticos. Estos hechos se expresan por medio del auge de la inversión extranjera, la apertura de mercados, el incremento de la firma de los convenios y tratados comerciales internacionales y la llegada de inversionistas de diferentes países.

La investigación se concentra en el período 2005-2008, no obstante se hace una contextualización general de los procesos que se han dado durante cerca de 20 años en el país relacionados con los cambios que el marco legal y los intereses de diferentes sectores han planteado. De forma resumida entre las razones de la selección de este período están las siguientes:

a. Las propuestas de reforma integral del sistema eléctrico por parte de los sectores empresariales se presentan de forma clara entre 2003 y culminan en el 2005.

b. Lo sectores promotores de reformas neoclásicas tuvieron un período de auge durante la segunda mitad de la década de 1990 que culminó con el fenómeno del combo eléctrico en el año 2000, a partir de ello ese sector se descompone y no vuelve a replantear la reforma hasta cerca de la mitad de la década del 2000.

c. El aglutinamiento de los sectores empresariales de corte más neoclásico alrededor de la candidatura y luego la presidencia del Dr. Oscar Arias crean nuevas condiciones para el surgimiento de una nueva etapa de procesos de reforma del sector eléctrico.

d. Relacionado con lo anterior y otros hechos el período bajo estudio muestran el fortalecimiento y profundización de propuestas neoclásicas de reforma en diferentes ámbitos de la vida de Costa Rica, fruto de una nueva relación sociopolítica y económica.

Por diferentes razones las reformas neoclásicas en la sociedad costarricense, no se realizaron en las dos décadas anteriores, como ocurrió en otros países. El sector eléctrico en Costa Rica ha estado sujeto a discusiones de reforma y se han efectuado algunas acciones en ese sentido, no obstante, éstas han sido parciales y de carácter heterodoxo, por ello es importante estudiar las propuestas de reforma existentes, los objetivos de los actores sociales y su consecuencia e influencia en el marco institucional, ante las diferentes opciones que se han planteado en el país, por los actores sociales relacionados con el sector.

Para poder comprender el proceso de reforma del sector eléctrico de Costa Rica se requiere de una contextualización socio histórico de diferentes fenómenos que le han dado a este sector un carácter particular y especial en la sociedad costarricense. Por ello, se hará especial énfasis en explicar la forma como se ha consolidado dicho sector, y las políticas públicas a las que dicho sector ha estado sujeto en los últimos 20 años. Es necesario conocer los procesos de discusión, propuestas y resultados obtenidos para comprender la agenda actual de reforma del sector, así como, las posiciones y propuestas de los diferentes sectores y actores sociales relevantes.

Para realizar el estudio se aplicará el enfoque por procesos, aplicando adicionalmente el enfoque de análisis de redes de políticas públicas: Se analizarán las opciones de reforma más relevantes planteadas por los actores, para luego estudiar las posibles implicaciones que podrían tener sobre la generación con fuentes renovables y el marco institucional relacionado con el sector. Teniendo presente que este proceso es multidimensional, mediante el estudio del caso de Costa Rica, se consideran los aspectos sociopolíticos, los institucionales, técnicos y económicos inmersos, que inciden en los objetivos, intereses y criterios de los actores sociales para plantear el tipo de propuesta y en los resultados esperados de ésta.

El sector eléctrico ha sido considerado estratégico para el desarrollo de los países, es así como en el proceso de consolidación de modelos económicos en donde el Estado tenía una mayor intervención en las actividades económicas, este sector fue uno de los primeros en el que se dio la participación directa del Estado, para promover el establecimiento de las obras de infraestructura necesarias. De igual forma, con el auge del modelo que da al mercado y la participación privada un papel protagónico, es precisamente el sector eléctrico uno de los primeros en iniciar procesos de reforma neoclásica. En el caso de Costa Rica, el sector eléctrico ha sido fundamental en la creación de condiciones para el desarrollo económico en el último medio siglo. Este sector estuvo sujeto a propuestas de reforma desde la década de 1990, sin embargo, estos cambios han sido graduales y de carácter heterodoxos por diferentes razones.

Resulta de especial importancia estudiar el proceso de inclusión en la agenda y el análisis de las diferentes alternativas de reforma, con el fin de establecer las razones por las cuales, por una parte las reformas neoclásicas no se han concretado y por otra que pese al buen desenvolvimiento del sector, algunos actores sociales tienen intereses en efectuar reformas que van desde ajustes leves al modelo actual, hasta transformaciones radicales inspiradas en el mercado. En esta investigación interesa especialmente el posible efecto sobre el marco institucional y la producción con fuentes renovables que podría tener las diferentes propuestas de reforma.

Sin duda cualquier decisión que pueda tomarse sobre el tipo de diseño de la reforma del sector eléctrico tiene importantes efectos sobre todas las actividades del país, desde la competitividad de los sectores productivos, la solidaridad social, las posibilidades de desarrollo de regiones alejadas, la sostenibilidad ambiental, el papel de la regulación y del Estado en la economía, entre otros. Estos aspectos son parte de las razones que hacen del estudio del sector eléctrico un elemento de gran relevancia, en especial en el contexto actual de la sociedad costarricense y considerando los resultados que los procesos de reforma eléctrica han tenido en América Latina.

La complejidad del sector eléctrico en su funcionamiento, desde el punto de vista técnico y económico, así como los diversos intereses de los sectores sociales y actores específicos, junto con las fuertes repercusiones sobre la mayoría de ámbitos de la vida del país, requieren de un análisis de cómo se formulan y toman las decisiones en la política de reforma del sector eléctrico de Costa Rica.