1.3 Estrategia de análisis

En esta investigación se estudia cómo en determinada arena de política, un conjunto restringido de actores (públicos, privados, individuales y colectivos) que tienen diversas percepciones, intereses, recursos, llevan a cabo comportamientos y pautas de interacción, influenciados por un marco institucional específico, relacionado con la reforma del sector eléctrico (a nivel meso), así como por la dinámica sociopolítica, cultural e histórica (macro), las cuales restringen e inciden en las visiones, objetivos, relaciones, propuestas y las actuaciones de esos actores sociales.

Los aspectos estructurales de carácter social, cultural, económico, histórico, institucional y normativo (contexto estructural) restringen e influyen en el accionar y la estructura de las redes de políticas públicas, llevando a complejas formas de interacción entre los actores de la red. En la interacción de la red incide además, la arena en donde se encuentre la política en cuestión y las relaciones de poder, los recursos y objetivos de los actores miembros.

Se utiliza como estrategia de análisis la lógica situacional que supone que cada política pública desarrolla un sistema de interacción sociopolítica, poniendo recursos a disposición de los actores, así como una gama de oportunidades (interacciones).

El marco institucional existente, así como las especificidades de las organizaciones, reglas del juego, cultura y costumbres definen espacios y atmósferas particulares para los actores sociales individuales, que al conformar redes de políticas públicas, inciden en las formas de comportamiento así como en el alcance de sus actuaciones, en el contenido de las propuestas y de sus alcances en cada una de las arenas en donde se encuentre la política. Por su parte, los contextos sociopolíticos y cambios en el contexto, permite el surgimiento de nuevos actores internos y externos promotores de una nueva forma de desarrollo y de convivencia social, influyendo en las propuestas y actuación de los actores en la red, modificando aspectos que han sido normas y valores del marco institucional.

Influye en el comportamiento y propuestas de los actores en la red el hecho de que la seguridad del logro de los objetivos y los resultados de las propuestas de reforma del sector eléctrico y de su propio funcionamiento no son fácilmente pronosticables y posibles. Es difícil de establecer cuál es la opción de reforma que será elegida, así como sus resultados. Esto plantea limitaciones a los actores en la aplicación precisa de la racionalidad que busca seleccionar las opciones óptimas; generando riesgos e incertidumbres en los actores, lo cual inciden en sus comportamientos.

En los procesos el marco institucional de reforma ha mostrado sus debilidades, en especial en los países en vías de desarrollo, en donde la carencia de reglas del juego consistentes y claras, junto con organizaciones con baja capacidad de gestión y la influencia de intereses económicos y políticos, han incidido negativamente en los resultados y desempeño de los sectores eléctricos reformados. La no consideración de las instituciones como elemento relevante que influye significativamente en el desempeño económico, social y ambiental, en especial en los países en vías de desarrollo es un aspecto a considerar en el estudio de las reformas.

El marco institucional existente, así como la percepción y criterio que prevalecen en la sociedad sobre las organizaciones del sector eléctrico, son elementos que inciden en la definición de la agenda y los alcances posibles de las propuestas de los actores, al determinar de previo cierto grado de viabilidad de cada alternativa de reforma, influyendo sobre las propuestas y objetivos de los actores en la red.

La falta de reglas claras para su cumplimiento y organizaciones con baja capacidad de gestión, junto con dinámicas sociopolíticas influenciadas por ciertos grupos económicos, ha llevado a que en muchos casos el interés general sea subordinado a ciertos intereses específicos. Por ello resulta de especial relevancia estudiar el proceso de reformas del sector eléctrico de Costa Rica, bajo el enfoque neoinstitucionalista, integrando dentro de esa vertiente, el análisis de redes de políticas públicas facilitándolo a través de métodos pertinentes de la prospectiva.

La visualización y consideración de los aspectos sociopolíticos y económicos se pueden integrar en el análisis, por medio de redes de actores sociales de políticas públicas. Este abordaje permite tener presente que junto a las consideraciones técnicas y económicas que se tienden a estudiar, cada opción sustentada en esas dimensiones, implícitamente tiene componentes sociopolíticos, en donde los actores sociales ejercen los recursos con que cuentan, para que las reglas del juego y las organizaciones en donde llevarán a cabo sus actividades económicas, puedan integrar sus intereses y visiones para lograr sus fines.

La investigación empleará el enfoque neoinstitucionalista influenciado por las vertientes de racionalidad limitada, histórico y económico, para estudiar los procesos de reforma del sector eléctrico de Costa Rica. En cada caso, el análisis del comportamiento, posiciones y decisiones de los actores sociales, tendrán como referencia un análisis de las propuestas de reforma, con el fin de desentrañar desde el punto de vista teórico y fáctico, las implicaciones en los diferentes ámbitos de las opciones de reforma que se consideren en la red.

En el análisis de la formulación de la política se asume un enfoque por procesos, a partir del cual se parte de que se tienen una variedad de actores, no teniéndose un actor central que concentre el poder y pueda decidir con facilidad, por el contrario éste esta distribuido entre los actores, la información es incompleta, dispersa y los valores tienden a estar en conflicto. El proceso de decisión muestra el conflicto de intereses de los actores sociales, en donde dependiendo la arena política, cambian las dotaciones de recursos para incidir en la política. Adicionalmente las propuestas e interrelación entre los actores, puede llevar a cambios de posiciones al llegar a tener éstos una mayor comprensión de las implicaciones de las reformas, y de que los resultados finales de la reforma son impredecibles, lo cual en sí mismo incide en las propuestas y comportamiento de los actores.

Con base en lo anterior, para la comprensión de los procesos decisionales en el análisis de las políticas públicas, es necesario conocer la composición y dinámica de los actores sociales relacionados con el sector eléctrico, para lo cual el abordaje bajo la perspectiva del enfoque neoinstitucionalista de redes de política pública permite desentrañar los procesos sustantivos que explican las propuestas y las posibles opciones de reforma. La red es influenciada por el marco institucional existente, el cual incide en el comportamiento de los actores sociales relacionados con el sector eléctrico. Con base en ello se estudiará los posibles resultados de política pública sobre la reforma del sector eléctrico que puedan surgir a partir de los intereses, objetivos y recursos de los actores sociales de la red.

Es por tal razón, que los niveles de análisis serán las redes de interacción entre actores. Estas relaciones están condicionadas por la estructura en la cual están inmersas dichas redes y el contexto más amplio que las condicionan. Dentro de ese entorno se ubican los cambios en el ámbito internacional, los arreglos políticos-institucionales nacionales, variables del proceso político (por ejemplo, estructuras y procesos administrativos existentes, orientación ideológica de los gobernantes, grados de participación social en las decisiones públicas, entre otros aspectos).

El análisis del comportamiento de los actores sociales de la red de políticas públicas permite por una parte ver cómo usan sus recursos para sus fines; y por otra parte determinar cómo este tipo de instancias se convierten en nuevos espacios de creación de acuerdos, de influencia y de relación entre lo público y privado, denotando así mismo una nueva forma de crear mayor gobernabilidad en sistemas democráticos. El análisis sistemático de estos aspectos se hará aplicando el enfoque de la prospectiva para lo cual se aplican varias técnicas.

Los análisis de los posibles resultados del proceso interacción para una posible reforma del sector eléctrico son complejos y con grandes incertidumbres en su determinación. Existen varios enfoques para el análisis del futuro, uno basado en la estadística y la probabilidad el cual busca pronosticar determinadas variables, estableciendo estimaciones cuantitativas de éstas con base en comportamientos pasados. Otro enfoque asume que el aspecto que se desea estudiar tiene dificultades para su estimación de forma precisa mediante métodos cuantitativos, por ello se pasa del análisis de la probabilidad, al análisis de lo posible, la prospectiva se basa en esta última visión. Para la prospectiva no existen estadísticas sobre el futuro. Señala además que con frecuencia, frente al porvenir, el único elemento de información disponible es el propio juicio personal que se tiene, por tanto, es necesario recoger otras opiniones para formar la nuestra y realizar las predicciones con base en las apuestas en forma de probabilidades subjetivas. (Godet, 2007)

Toda forma de predicción es una impostura. El futuro no está escrito sino que queda por hacer. El futuro es múltiple, indeterminado y abierto a una gran variedad de futuros posibles. Lo que pasará mañana, depende menos de las fuertes tendencias que se impondrían fatalmente a los hombres que de las políticas que desarrollan los hombres al objeto de hacer frente a esas tendencias. (Godet, 2007)

Por ello, resulta necesario el emplear algunas metodologías que permitan el análisis del sistema y sus componentes, que relacionen los actores entre sí y entre sus objetivos, con el fin de elaborar escenarios posibles de reforma del sector eléctrico. Con tal propósito, la aplicación de técnicas de la prospectiva serán de utilidad, permitiendo analizar el sistema por medio del análisis estructural, estudiando los actores y sus objetivos, en cuanto a convergencias y divergencias, así como integrando los insumos obtenidos para realizar un análisis morfológico para la determinación de escenarios posibles de reforma.

Con base en los escenarios identificados y caracterizados se hará el análisis de las potenciales implicaciones sobre el marco institucional y la generación con fuentes renovables.