Capítulo VI: Conclusiones

En este capítulo se presentan las conclusiones principales de la investigación, enfatizando aspectos relevantes que establecen relaciones con los supuestos, las preguntas y los objetivos. Se retoman elementos considerados relevantes, dejando aspectos más específicos o conclusiones intermedias en las recapitulaciones que se han realizado al final de cada uno de los capítulos.

6.1 Sobre la pregunta y supuesto de la investigación:

Las políticas de reforma del sector eléctrico de Costa Rica han sido basadas en los procesos de transformación que ha sufrido el sector en el ámbito mundial, en donde se han efectuado cambios de la propiedad de los activos hacia el sector privado, la creación de mercados, especialmente en el segmento de generación eléctrica y procesos de desregulación, buscando que el sistema de precios sea el que oriente las decisiones de inversión y consumo de electricidad.

En el caso de Costa Rica, los cambios en la política han estado influenciados por las transformaciones en el modelo económico y de las reformas administrativas del Estado costarricense, en especial las referentes a la eliminación de la exclusividad del Estado en ciertas actividades económicas. Durante cerca de 25 años, diferentes políticas públicas han ido influyendo sobre la capacidad del Estado de proveer los servicios públicos de electricidad, mediante: la disminución de la inversión pública en el sector, influencia política en las tarifas y otras restricciones al desarrollo de las obras necesarias para proveer los servicios eléctricos. Unido a ello en la década de 1990 se creó un marco legal para la generación privada de electricidad bajo condiciones favorables en precio y aseguramiento del mercado para los empresarios del sector.

La pregunta general de la investigación fue la siguiente:

¿Cuáles han sido las orientaciones y quiénes han propiciado las políticas públicas de reforma propuestas en el sector eléctrico de Costa Rica en el período comprendido entre el año 2005 y el 2008; y qué influencia tienen sobre el marco institucional y los incentivos para la generación eléctrica con fuentes renovables?

Los supuestos de la investigación han sido los siguientes:

Supuesto 1:

El proceso decisional de las reformas del sector eléctrico en Costa Rica está condicionado por la forma como se relacionan los actores involucrados en el proceso, tanto públicos como privados; junto con el legado histórico institucional que afecta el funcionamiento de las instituciones y del contexto general en que se inserta la red de actores.

Supuesto 2:

La credibilidad y capacidad de gestión de las instituciones relacionadas con el sector eléctrico influyen en los procesos decisionales y en los potenciales resultados de la reforma, generando incertidumbres e indecisión, lo cual afecta la viabilidad y alcances posibles de la reforma del sector eléctrico de Costa Rica.

Seguidamente se realiza un análisis que permite de forma resumida responder a la pregunta de investigación y analizar la pertinencia o no de los supuestos de la investigación:

En el período de estudio (2005 al 2008) se aprecia que junto con los elementos antes mencionados, se dan otros. La UCCAEP y ACOPE asumen un papel dinámico en la promoción de una reforma estructural del sector eléctrico, ya no solamente propiciando la participación de generadores privados de electricidad, si no proponiendo una reforma de grandes dimensiones del sector que cambiaría todo su marco institucional. En este contexto se aprecia una clara similitud entre las propuestas de estos sectores y del gobierno del doctor Oscar Arias, elemento que afecta la posibilidad de que éste pueda constituirse en un actor capaz de lograr diálogos y acuerdos básicos, que permitan buscar el interés general.

Los sectores promotores de la reforma neoclásica se separan de valores construidos por el colectivo social como la solidaridad social, recomendando que se eliminen subsidios cruzados entre sectores y que a lo sumo se establezcan fondos de cada sector de consumo para subsidiar a acotados sectores sociales que lo requieran.

La creación de mercados para la generación eléctrica que forma parte de la reforma neoclásica, modifica reglas del juego y funciones de organizaciones que han sido fundamentales para el desempeño del sector eléctrico. Al ser la lógica del mercado la que oriente las inversiones, se estará dejando de lado la planificación normativa de largo plazo que ha promovido por medio de políticas explícitas la generación con fuentes renovables. Es decir pese a que no se indica, es muy probable que dada la experiencia de países reformados bajo la lógica del mercado, tiendan a dominar las fuentes no renovables de generar electricidad. Esto vendría a socavar dos valores que la sociedad costarricense ha creado; la premisa de que en los servicios públicos estratégicos debe privar la regulación del desarrollo eléctrico en un sistema mixto por medio de planificación normativa y por otra parte, la preferencia hacia las fuentes renovables.

Unido a ello, aunque se mantiene la credibilidad y capacidad de gestión mostrada por las organizaciones relacionadas con el sector eléctrico, los promotores de la reforma ven a la planificación normativa y las reglas existentes como un obstáculo, un limitante para desarrollar sus negocios, recomponiendo sus valores hacia un sistema abierto de competencia en donde lo indicado en el supuesto dos, no es considerado.

Un elemento importante que se debe tener presente es que las reformas neoclásicas surgieron de fenómenos políticos y de concepciones del papel del Estado en países como Estados Unidos e Inglaterra a finales de 1970. Eso se dio bajo el auge del pensamiento conservador que promovía un Estado mínimo, con desregulación, creación de mercados, privatización y participación privada en todos los ámbitos de la vida económica. La crisis financiera internacional, los problemas de diseño de diversos sistemas eléctricos reformados y un nuevo pensamiento que retoma la importancia del Estado en la economía, mediante la regulación de los mercados y la participación directa en la economía, plantea un posible replanteamiento de las propuestas de reforma de sectores estratégicos como el eléctrico.

La relación entre Estado y Mercado se ha modificado, hay una complementariedad y necesidad mutua. Esto abre un espacio nuevo de discusión sobre las reformas económicas, el sector eléctrico de Costa Rica quizás sea uno de los pocos que ha podido vivir la combinación de políticas de lo privado al Estado (década de 1940 y 1950), el desarrollo de organizaciones del Estado (1950 a 1980) de éste a la promoción y propuestas para darle mayor papel a lo privado y el mercado (mediados 1980 y 1990). Ahora se está ante la posibilidad de que manteniendo la base de participación del Estado, algo que pocos países tienen, el Estado vuelva a tener una función relevante, pero de forma más acotado, dando un espacio condicionado al sector privado.

Estos fenómenos políticos y económicos internacionales en contradicción, junto con sectores sociales, empresariales y públicos con importantes discrepancias dificultan el análisis de prospectiva, teniéndose escenarios del sector eléctrico diversos. La necesidad de prudencia, diálogo, comprensión efectiva de la especificidad y complejidad del sector eléctrico y de sus virtudes y deficiencias actuales, son necesarios para poder llegar en algún momento a acordar una visión clara del modelo de sector eléctrico que la sociedad costarricense desea.

Con base en lo anterior, pese a que en la investigación se aprecia que en el momento de realizar el trabajo, los sectores promotores de la reforma neoclásica tenían mayor posibilidad de lograr su objetivo, dada la correlación de fuerzas sociales y políticas, la suma de la credibilidad, capacidad de gestión y el legado histórico expresado en ciertos valores que resultarían difícil de seguir cumpliendo en el marco de ese tipo de reforma, lleva a que la incertidumbre y la indecisión domine el proceso de reforma. Ante ello, es posible que el reacomodo de fuerzas sociopolíticas conduzca a plantear procesos de reforma más heterodoxos, es decir que consideren algunos elementos de participación privada en la generación eléctrica, con regulación y ciertas condiciones como la producción prioritariamente para el mercado interno, y una participación restringida de los generadores privados en el mercado eléctrico regional. Con base en ello los supuestos planteados tienen relevancia en el sector eléctrico y son factores claves del proceso decisional y de las relaciones y propuestas de los actores.