4.2 Orientaciones de reforma del sector eléctrico en el ámbito internacional

En esta sección se hará una descripción general de las características fundamentales y la forma cómo funciona el sector eléctrico, aspecto de especial relevancia para poder comprender las posibilidades, limitaciones y potenciales problemas que puede tener un proceso de reforma de un sector eléctrico, cuya complejidad, valor estratégico y especificidad hacen necesario meditar el tipo de modelo de reforma que se pretenda llevar a cabo. De igual forma plantea el contexto bajo el cual se llevan a cabo las reformas de los sectores eléctricos en el ámbito internacional, para luego pasar a describir los rasgos fundamentales de las reformas.

4.2.1 Contexto de las reformas del sector eléctrico

El pensamiento económico neoclásico ha planteado la necesidad de desregular y privatizar el sector eléctrico, por diversas razones, las cuales se indicarán en secciones posteriores. Esto llevó a que desde finales de la década de 1970 se iniciaran procesos de reforma en el sector eléctrico de diversos países, impulsados por los sectores más ortodoxos ligados a los gobiernos de Inglaterra y Estados Unidos, los cuales tuvieron una influencia significativa en los OFI`s y otros organismos mundiales.

El proceso de desarrollo que tuvo el sector eléctrico en los Estados Unidos, Gran Bretaña y Europa continental estuvieron altamente determinados por el Estado de Bienestar, en general su surgimiento marcó el auge de la participación del Estado en éste, las críticas y crisis del Estado de Bienestar marcaron la disminución de la participación del Estado y la creciente participación privada y del mercado en la economía y dentro de ella en el sector eléctrico.

En el ámbito internacional el sector eléctrico fue promovido y ejecutado por el sector público al considerar que éste era estratégico para el desarrollo de un país. En Estados Unidos se da el desarrollo de empresas regionales para la explotación del recurso hidroeléctrico en grandes cuencas, permitiendo la transformación de regiones completas al contar con electricidad e irrigación. De igual forma se da posterior a la conclusión de la segunda guerra mundial, en Europa y Asia bajo el marco de plan de reconstrucción, un desarrollo de empresas eléctricas de propiedad estatal, con influencia de los Estados Unidos de Norte América (EUA) y la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) (Williams & Dubash, 2004).

Uno de los sectores en donde el Estado había intervenido más, es sin duda el sector eléctrico, por su papel estratégico en el desarrollo económico. El papel del Estado como empresario en el sector eléctrico sobre todo después de la segunda guerra mundial, se debió al criterio de que éste era necesario ante las fallas evidentes del mercado para proporcionar los recursos que permitiera la expansión de los servicios eléctricos, la existencia de economías de escala, externalidades implícitas en la tecnología de suministro del servicio eléctrico, con lo cual la lógica del mercado y de la “mano invisible” se consideraban inaplicables, debiéndose apelar a la “mano auxiliadora” (Millán, 2006).

Al sector eléctrico se le ha asociado como un determinante del desarrollo de los países. Provee un insumo básico para el proceso productivo, los hogares y todas las actividades humanas en la vida moderna. El tener acceso a la electricidad es un elemento básico para el bienestar, la calidad de vida y el desarrollo. Por esa razón, desde inicios del siglo XX se le califica como un sector estratégico para el desarrollo de los países y los Estados han participado directamente en este sector.

La crisis energética mundial de mediados de la década de 1970 evidenció los problemas que en el ámbito internacional empezaba a tener la economía para abastecer la creciente demanda. Es a partir de los significativos aumentos de los precios del petróleo que los gobiernos de los países desarrollados empiezan a aplicar políticas públicas de forma más intensa en el sector electricidad.

Por lo anterior, se dan las iniciativas de investigación y desarrollo con fuentes renovables, aumenta el ritmo de exploraciones para establecer nuevas posibilidades y por otra parte, los países desarrollados, sobre todo Europa y Japón, llevan a cabo políticas tendientes a mejorar la eficiencia en el uso de la energía a través de tecnologías más eficientes y por medio de señales de precios de los diferentes energéticos.

Por diferencias conceptuales, ideológicas y de interés en las décadas de 1960 y 1970 las corrientes económicas y políticas criticaban la intervención excesiva del Estado en la economía y planteaban la necesidad de la participación privada y desregulación de los mercados, de manera que la competencia permitiera una mejor asignación de los recursos.

El desempeño que habían tenido los sectores eléctricos de propiedad estatal no habían sido los deseados en algunos países, por ineficiencias internas o por acciones deliberadas, con el fin de disminuir la calidad de los servicios eléctricos. Dentro de las fallas de los sistemas eléctricos preponderantemente de propiedad pública se tienen los siguientes de forma general: (Millán, 2006)

a. La expansión de la generación basada en el costo mínimo usando el potencial hidroeléctrico de Latinoamérica en la mayoría de casos no fue posible, debido a razones como: aspectos técnicos, escasa capacidad de gestión, intereses de regiones y sectores que querían ver su proyecto.

b. Las limitaciones de soluciones de mínimo costo debidas a la poca cantidad de proyectos en cartera con suficientes estudios para poder ser considerados.

c. Intereses de las empresas proveedoras, junto con corrupción política hacían que los contratos de construcción se encarecieran y por ende el costo de las plantas finalizadas.

d. La crisis de inicios de los ochentas llevó a un fuerte debilitamiento financiero de las empresas públicas; por una parte, las tarifas no crecían según el aumento de los costos, en especial los servicios de las deudas externas y por otra parte, la crisis llevó a disminuciones de la demanda, afectando (capacidad instalada excedente con préstamos por pagar) los ingresos de las empresas en su liquidez y Estados de Resultado de forma significativa.

e. El manejo político de las tarifas, junto con las pérdidas técnicas y por robos en las líneas de distribución de parte de la población, fueron aspectos que afectaron seriamente las empresas públicas.

f. La falta de incentivos correctos para el estímulo de la eficiencia y mejora de la gestión.

Por ello se puso la esperanza en que sistemas de propiedad privada, bajo competencia y con un marco regulatorio adecuado, pudieran por fin coadyuvar al anhelado desarrollo de los países de la región. En general se tuvo una gran confianza en que la creación de mercados en el sector eléctrico permitiría importantes beneficios, a través de la competencia que llevaría a mayor eficiencia. Para ello se desarrollan diferentes variantes de modelos para lo que llaman industria eléctrica con el fin de aprovechar los potenciales beneficios de la competencia.

Con la llegada de gobiernos conservadores en Gran Bretaña y los Estados Unidos, junto con la crisis energética de mitad de la década de 1970 y otros elementos ya indicados, se inician un conjunto de transformaciones en esos países que paulatinamente van incidiendo en los organismos financieros internacionales, lo cual junto con la crisis de la deuda externa y el proceso de implementación de los programas de ajuste estructural, tienen una gran influencia en la agenda de reformas en todo el planeta. Estos aspectos de forma general se presentaron en la sección 4.1.

En el sector eléctrico en los últimos 30 años aproximadamente, se han dado una serie de hechos que modificaron algunos de los criterios que se tenían del sector eléctrico. Algunos de los aspectos planteados por economistas de orientación más neoclásica que han modificado la percepción y llevado a los procesos de reforma en el ámbito internacional son: (Besant, 2006)

a. Mejoras tecnológicas llevaron a relativizar la importancia del concepto de economía de escala aplicada a la producción eléctrica y por ende condujo a la posibilidad de que se pudiera dar competencia en esta fase de la cadena de valor de los servicios eléctricos.

b. La posibilidad de establecer tarifas de peaje en las líneas de transmisión eléctrica permitió que estas pudieran estar disponibles por diferentes actores del sector eléctrico, pese a mantener su carácter de monopolio natural.

c. En la mayoría de países en desarrollo, la distribución de electricidad ha zonificado la prestación de los servicios por diferentes proveedores, manteniendo el carácter de monopolio. Por su parte, en algunos países desarrollados la tecnología y los recursos económicos disponibles, han permitido que clientes en una misma zona geográfica puedan tener diferentes proveedores de electricidad, según sus preferencias.

d. El reconocimiento de que con sistemas regulatorios adecuados es posible que se puedan dar prestaciones de servicios públicos como la electricidad, por parte de agentes privados manteniendo el carácter de interés general de éstos para la colectividad, han llevado a la posibilidad de que se pudieran llevar a cabo reformas en el sector eléctrico en diversos países.

Besant (2006) indica que las razones que justificaron las reformas en el sector eléctrico son: la búsqueda de una mejora en el servicio, el mayor acceso a la electricidad a los pobres y la mejora de la posición fiscal de los gobiernos (generalmente por medio de la venta de activos). Las reformas se basan en la reestructuración de las empresas, la regulación, la competencia y la definición de los roles de los participantes públicos y privados.

Estos procesos en el contexto de los programas de ajuste estructural (PAE) en América Latina son retomados, llevando a los procesos de privatización, apertura y desregulación en diversos sectores de las economías, en donde el sector eléctrico fue uno de ellos. Dentro del sector energía los sectores eléctricos habían sido operados por empresas eléctricas, generalmente de propiedad estatal, debido al interés estratégico dado a este sector para el desarrollo económico, el carácter monopólico natural que se le asignaba y la influencia del modelo Keynesiano y de la ISI, en caso de América Latina.

Es precisamente en ese sector que se inician las reformas más significativas a finales de 1970 como son los casos de Chile que se usa como experimento y de Gran Bretaña posteriormente. Con los PAE`s, la inestabilidad macroeconómica en América Latina, los intereses político empresariales, entre otras causas, llevan en la década de 1990 a importantes reformas en el sector eléctrico de la región, dirigidas hacia la privatización, creación de mercados y promoción de la inversión extranjera (Pollitt, 2005).

Otro elemento importante de considerar fue que conforme han aumentado las demandas de energía eléctrica en las diversas economías, las necesidades de inversión han crecido de forma extraordinaria, lo cual dados los cambios en la función del Estado, las crisis fiscales, entre otros factores, llevaron a considerar como adecuada la realización de inversiones por parte de empresas privadas (Romero, 1998).

Para Millán (2006) la evaluación de las reformas debe basarse en los criterios que dieron lugar a éstas, indicando dentro las razones: la incapacidad de movilizar los capitales requeridos para la expansión del sistema, el continuo drenaje de las finanzas públicas del Estado, la mala calidad del servicio, las tarifas inadecuadas y el bajo grado de satisfacción del consumidor, el alto nivel de pérdidas y la baja eficiencia interna en las empresas del sector, así como la utilización de las empresas con fines políticos y corrupción administrativa. Estos aspectos pueden servir igualmente como criterios para analizar la conveniencia o no de las reformas para el caso de Costa Rica, aspectos que se estudiarán en secciones posteriores.