3.6.2 Organización y competencias del sector eléctrico

Las organizaciones como instancia social, están sujetas a diversas fuerzas, en especial el sector eléctrico de Costa Rica, que está formado por diversos sectores económicos, políticos, ambientales y sociales cada uno con su visión, recursos e intereses, por ello los procesos de decisión no necesariamente aparecen tan racionales.

Como se muestra en la tabla 3.1 la rectoría del sector energía recae sobre el MINAE, el cual con base en legislación existente elabora el Plan Nacional de Energía (PNE) que orienta las acciones de los actores, específicamente el Plan de desarrollo eléctrico nacional (PDEN) que busca orientar a largo plazo la expansión del desarrollo eléctrico de generación, transmisión y distribución eléctrica del ICE e integrando los proyectos de desarrollo de otras empresas del sector eléctrico.

En el segmento de producción de electricidad es donde se da mayor participación de actores. Se tiene al ICE como actor dominante. En la legislación previa a las leyes 7200 y 7508, no había ningún tipo de limitación para que empresas de diverso tipo pudieran participar, estas leyes restringieron y establecieron estímulos a la generación privada. Las cooperativas y empresas municipales han ido aumentando su interés y participación en el segmento de generación eléctrica.

El transporte de alta tensión, el despacho y la planificación han estado a cargo del ICE. La primera no ha generado discusión pues es considerada una actividad monopólica, mientras que al despacho y la planificación hay división entre los actores sociales relacionados con el sector eléctrico, pues para unos esto se ha realizado de forma adecuada y por parte de un ente público nacional, mientras que otros recelan la labor del ICE con labores de carácter nacional de planificación y dirección, mientras participa en actividades empresariales al igual que otros actores del sistema eléctrico nacional.

Se aprecia que el ICE tiene un papel protagónico en el sector, no obstante se han ido incorporando nuevos actores. En la fase de producción se tienen cooperativas, empresas municipales y generadores privados de electricidad. En la fase de distribución de electricidad se tiene la participación igualmente de cooperativas, empresas municipales, la Compañía Nacional de Fuerza y Luz y el ICE cada una con concesión en un determinado territorio, al ICE le corresponde atender a todas las regiones no concesionadas y dispersas del país.

Se elabora un espacio conceptual general para las diferentes organizaciones que tienen participación directa o indirecta en el sector eléctrico de Costa Rica.

En primera instancia se debe indicar qué se entenderá por atributo:

“Referentes conceptuales de componentes de ciertos objetos sociales en cuanto tienen semejanza con otros o mantienen de sí mismos después de cualquier movimiento.” (Churnside, 2000: 16)

Por otra parte por característica se entenderá:

“Referentes conceptuales de los mismos componentes anteriores en cuanto permiten diferenciar esos objetos sociales de otros o a sí mismos después de cualquier movimiento. (Churnside, 2000: 16)

Los dos primeros atributos analizados, según se puede ver en el espacio conceptual de la tabla 3.1 del anexo, son el tipo de propiedad y el objetivo primario. Por otra parte, se le han establecido las características a las organizaciones que participan directa o indirectamente en el sector eléctrico. Se podrían tener organizaciones que tienen como objetivo primario obtener ganancias, o bien una combinación entre dar servicios y tener una rentabilidad razonable que le permita la sostenibilidad de sus actividades, así como aquellas que tienen como único objetivo brindar el servicio, sin realizar valoraciones de rentabilidad de ningún tipo.

En el caso de las organizaciones ligadas al sector eléctrico se tiene que éstas pueden tener dos tipos de propiedad, son públicas o privadas. Para efectos de simplificación del análisis no se presenta el caso de empresas mixtas, de propiedad pública y privada.

Un segundo nivel de atributos usado para definir el espacio conceptual de las organizaciones con relaciones con el sector eléctrico fue el siguiente: El alcance territorial de las organizaciones. Este atributo define el espacio geográfico en el cual por ley u otra facultación el ente tiene la posibilidad y la responsabilidad de atender. Así con base en ese atributo las características que definen el territorio a intervenir pueden ser desde todo el país, es decir de carácter nacional o bien restringido a un espacio regional.

En ese mismo nivel de atributos, se tiene la fuente de financiamiento del ente, es decir las fuentes de los recursos que le permiten llevar a cabo sus actividades. Este atributo tiene tres características posibles, el primero es que los recursos sean obtenidos del presupuesto del gobierno central que está bajo responsabilidad del Ministerio de Hacienda. Una segunda forma es mediante las tarifas de los servicios que brindan los entes y por último tenemos el caso en donde se pueden tener tarifas y presupuesto estatal para financiar conjuntamente las actividades.

El tercer nivel de atributos que se ha establecido es el que seguidamente se describe: La Función de la organización dentro del sector eléctrico. Para este atributo se han definido las siguientes características: Tenemos aquellos entes u organizaciones que tienen como función la rectoría en determinadas áreas o campos de incidencia directa o indirecta sobre el sector eléctrico, por su parte, hay entes con funciones de regulación del sector eléctrico o de ámbitos con incidencia o influencia en éste. Se tiene organizaciones que tienen funciones de ejecución de acciones, mientras que se pueden encontrar organizaciones con una doble función; de ejecución y de rectoría en ámbitos específicos.

El segundo atributo del tercer nivel es el tipo de servicio que tiene facultad de ejercer las organizaciones. Así pues las características de este atributo son aspectos de la cadena de valor del sector eléctrico, tales como: Producción (P), Transmisión (T), Distribución (D), Producción y Distribución (PD) y por último Producción, Transmisión, Distribución y Despacho (PTD).

La primera organización que podemos ubicar es el MINAE, este ente tiene como objetivo primario el servicio y es de propiedad pública. El alcance territorial de las acciones y rectoría del MINAE es nacional. Es importante indicar que este ministerio tiene diversas fuentes de recursos, por una parte tiene asignado presupuesto de la Hacienda Pública, pero a la vez realiza servicios diversos (meteorológico, Parques Nacionales, canon, multas, etc.). Pasando al tercer nivel de atributos el MINAE en cuanto a función, tiene por una parte funciones de rectoría y de ejecución de acciones en ciertas áreas relacionadas con la protección de recursos naturales; algo que no necesariamente se da en ministerios en otros países. En cuanto a la relación con la cadena de valor del sector eléctrico, el MINAE tiene facultades de rectoría para todos los tipos de servicio en el ámbito de sus potestades, para apreciar lo indicado y los atributos y características señaladas.

La Autoridad Reguladora de Servicios Públicos (ARESEP) es una entidad relacionada con el sector eléctrico de gran relevancia. Su objetivo primario es el servicio, es de propiedad estatal. Relacionado con lo anterior, la fuente de sus recursos es el canon que se cobra por los diferentes servicios públicos. El ámbito territorial es nacional, teniendo la función básica como organización, la regulación del sector eléctrico en la definición de tarifas y características de calidad de los servicios, para toda la cadena de valor del sector eléctrico, para todas las organizaciones de éste. Para mayores detalles ver anexo 3.2.1.

Resulta interesante integrar al Ministerio de Hacienda (MH) al análisis del espacio conceptual, ya que permite establecer su posible influencia en el sector eléctrico. Los dos primeros atributos del primer nivel son obvios, es una entidad pública, con un objetivo primario de servicio. En el segundo nivel de atributos son los siguientes, es de carácter nacional y su presupuesto es el preparado por el mismo con base en los recursos obtenidos por la recaudación fiscal. En el tercer nivel, encontramos que sus atribuciones son nacionales y aparecen generalmente de forma indirecta. Así pues el MH tiene funciones rectoras en materia de gasto público y sobre las metas fiscales del país, lo cual en muchos casos ha llevado a restricciones fuertes sobre las posibilidades de inversión de las organizaciones públicas del sector eléctrico en toda la cadena de valor, ver tabla, del anexo 3.1.d.

Pasando a las organizaciones directamente relacionadas con el sector eléctrico de Costa Rica, se tiene al ICE. Esta institución es de propiedad pública, con objetivos mixtos, por una parte debe dar servicios de calidad y que coadyuven al desarrollo del país y por otro lado debe obtener una ganancia razonable que permita asegurar el desarrollo de todas las inversiones para los servicios futuros (la ARESEP lo denomina Rédito para el desarrollo). El ICE tiene un alcance nacional en la mayoría de sus actividades, con la salvedad de la distribución de electricidad en donde algunas empresas regionales tienen concesionado ese espacio, sin embargo el ICE tiene responsabilidad de generar la electricidad y trasladarla a los lugares en donde dichas empresas la requieren. La fuente de los recursos del ICE son las tarifas eléctricas cobradas a los usuarios (ver tabla 3.1).

Los servicios que brinda el ICE incluyen toda la cadena de valor del sector eléctrico, siendo una empresa verticalmente integrada. Su labor se inicia desde los estudios básicos para definir el potencial de recursos naturales para generar electricidad, las condiciones físicas y ambientales, la construcción de proyectos, la generación de electricidad, la transmisión de electricidad a las subestaciones. De ahí se distribuye la electricidad ya sea a sus clientes directos o bien a las empresas distribuidoras regionales. Además transporta la electricidad de los generadores privados, municipales y cooperativas estableciendo por medio del Centro Nacional de Despacho de Energía la operación de corto plazo de las plantas de acuerdo a las necesidades del Sistema Eléctrico Interconectado Nacional. El ICE mediante un sistema de planificación de largo plazo con soluciones de mínimo costo define el plan de expansión de la generación, selecciona el tipo de fuente, el tamaño de la planta y la forma de proveerse (construyendo o licitando compra de energía a generadores privados), esto se ha llamado planificación normativa.

Producto de lo descrito previamente, el ICE, en cuanto a la función como organización tiene una responsabilidad mixta. Por una parte, es ejecutor básico del sistema eléctrico y por otra, al tener algunas funciones de planificación y despacho económico en el SEN tiene funciones de rectoría que ha generado algunas discrepancias, tanto por el MINAE como por algunas empresas del sector eléctrico, sobretodo cuando se les brinda lineamientos que consideran en contra de sus intereses, pero que en muchos casos son importantes desde el punto de vista de funcionamiento del SEN.

Las cooperativas de electrificación rural tienen un tipo de propiedad privada, con objetivos primarios de servicio y ganancia. Su alcance es regional y la fuente de recursos son las tarifas por la venta de servicios fundamentalmente. Los tipos de servicio que brindan o que pueden brindar son la distribución eléctrica y la generación de electricidad bajo ciertas normas. Su función como organización es básicamente de ejecución. Las empresas municipales de electricidad tienen características similares con la única diferencia que su propiedad es pública.

Las empresas privadas de generación de electricidad tienen como objetivo primario la ganancia, su fuente de recursos son las tarifas definidas por la ARESEP o el monto definido en el concurso licitatorio realizado mediante el esquema de BOT con el ICE, su alcance es nacional al vender la electricidad para el SEN, y su función es eminentemente de ejecución. Pueden participar en el segmento de generación de electricidad con las normas y procedimientos que define el ICE, con excepción de la tarifa que es determinada por la ARESEP.

La Compañía de Fuerza y Luz está constituida como una sociedad anónima pero la propiedad casi total de las acciones pertenecen al ICE. Su objetivo primario es el servicio y la ganancia, similar al ICE, la fuente de recursos son las tarifas y el tipo de servicios que puede brindar es la distribución y la generación de electricidad, siendo la primera en un alcance territorial regional.

El papel protagónico del ICE, sus logros e imagen en el ámbito nacional, en contraposición a entes rectores débiles y sin mucho prestigio en la sociedad costarricense ha generado pugnas con un común recelo del Poder Ejecutivo por muchos años. Unido a ello, el ICE ha sido la única institución que ha tenido desde hace cerca de 50 años una red hidrometereológica financiada con las tarifas eléctricas, lo cual es fuente de discrepancias con otros entes. La capacidad de planificación, diseño y ejecución de obras por parte del ICE es de gran importancia. No obstante, el aspecto que ha generado más fricción con otros entes y actores del sector eléctrico, lo constituye el hecho de que el ICE define a través de la planificación normativa, qué proyectos pueden realizarse, haciendo análisis de los beneficios para el sistema eléctrico y evaluando la viabilidad de los proyectos.

Con base en los tres niveles de atributos y las características indicadas, es posible identificar el espacio conceptual específico de cada una de las organizaciones ligadas al sector eléctrico, seguidamente se identifican las principales y el espacio que ocupa cada una de ellas.

En el espacio conceptual presentado en la tabla 3.1 del anexo se aprecia que tanto el MINAE como el ICE tienen labores de ejecución y rectoría, de manera formal o informal, lo cual ha llevado a discrepancias, sobre todo del MINAE al indicar que el ICE es un actor más sin rectoría sobre el sector eléctrico, sin embargo, más que normativa lo que ha sucedido es que se ha tenido una institución autónoma con gran capacidad de gestión, mientras que han existido entes sin la adecuada capacidad para realizar la labor que dictan sus competencias y con visiones e intereses distintos, lo cual no propicia la ejecución de políticas públicas consistentes en el largo plazo.

Las Empresas Municipales (EM) dependen de las tarifas con un objetivo fundamental que es el servicio, teniendo junto con las Cooperativas de Electrificación (CE) un alcance regional, no obstante, de estas últimas su objetivo fundamental es una combinación entre ganancia y servicio. Las Empresas Generadores privadas (EG) producen electricidad para todo el sistema eléctrico nacional, su objetivo fundamental es la ganancia.