4.3 Opciones de reforma en el sector eléctrico de Costa Rica

Existe en el ámbito internacional una reciente preocupación por el logro de objetivos en el campo social y ambiental que no ha sido posible obtener en el marco de las reformas por la lógica del mercado, aspectos que en el caso del modelo costarricense en gran medida han sido consideradas. No obstante, algunos actores sociales que tienen determinadas visiones ideológicas, concepciones del Estado, intereses y objetivos han mantenido en la agenda de política pública las propuestas de reforma que busca un papel relevante del mercado y una participación abierta de todos los miembros del sector en el mercado eléctrico regional, sin restricciones a la generación privada, como una necesidad pública de relevancia.

El sector eléctrico de Costa Rica ha mostrado un buen desempeño medido a través de algunos indicadores, tal y como se mostró en el capítulo anterior. Lo anterior plantea la necesidad de analizar la conveniencia o no de realizar reformas al sector y si eso fuera necesario, cual debería ser el marco institucional (reglas del juego, organizaciones, competencias) que permita mantener un sector que aporte al desarrollo del país, en especial manteniendo la solidaridad social, alta cobertura eléctrica y la producción de electricidad con fuentes renovables, como ha sido hasta ahora.

Algunos actores sociales han reiterado en la agenda política nacional la necesidad de una reforma del sector eléctrico, cuyas orientaciones van de la privatización y creación de mercados bajo un enfoque neoclásico ortodoxo que ha sido aplicado en diversos sectores eléctricos de diferentes países, hasta mantener el modelo actual con variantes. El análisis de las visiones, objetivos, propuestas, recursos y potenciales acuerdos de los actores sociales relacionados con el sector eléctrico, es un elemento de especial interés que permitirá, mediante diferentes técnicas de la prospectiva establecer los posibles escenarios de reforma que podría enfrentar Costa Rica.

El sector eléctrico de Costa Rica ha tenido reformas parciales de carácter heterodoxo, que por una parte han mantenido las organizaciones públicas, el sistema verticalmente integrado y una importante regulación de los precios y actividades del sector eléctrico. Se han creado marcos jurídicos especiales para la participación privada en la generación eléctrica y se ha aprobado un convenio marco de mercado eléctrico con Centro América.

En general, con base en indicadores de desempeño se puede decir que el sector eléctrico ha respondido a las necesidades del desarrollo del país de forma bastante positiva. No obstante, existen riesgos y amenazas en este sector como lo son: el rezago en la inversión por limitaciones de gobierno central a las inversiones del ICE, las restricciones para el desarrollo de proyectos renovables por aspectos ambientales para todos los desarrolladores y legales para el caso de los generadores privados, importantes rezagos tarifarios y la potencial competencia con fuentes no renovables en el marco del mercado eléctrico regional.

Se ha argumentado por parte de los sectores favorables a reformas de corte neoclásico, la necesidad de adecuación del marco legal nacional a lo estipulado en el tratado marco del mercado eléctrico nacional, algo que llevaría a la adopción de un modelo eléctrico impuesto desde afuera sin la adecuada discusión política y análisis de la conveniencia para el país. Como elemento de especial importancia está el pronunciamiento de la Sala Constitucional, declarando sin lugar la acción del sector empresarial por votación 4 a 3:

Acción de Inconstitucionalidad contra de la Ley 7848 que aprobó el Tratado Marco del Mercado Eléctrico de América Central y su Protocolo. La norma se impugna en cuanto el monopolio de hecho establecido a favor del ICE por el artículo 2 de la Ley 7848, es totalmente contrario a la tesis del Tratado. Los artículos 1 a 6 claramente disponen que toda Centroamérica operará como un mercado libre de compraventa de energía. Que los convenios internacionales no pueden ser modificados por la Asamblea Legislativa o el parlamento de ninguno de los estados contratantes, estos órganos gozan de una potestad de tutela pero limitada a la aprobación o improbación del tratado. Se declara sin lugar la acción. Las Magistradas Calzada Miranda y Abdelnour Granados, y el Magistrado Jinesta Lobo, salvan el voto y declaran con lugar la acción.

Este pronunciamiento es de gran relevancia pues, en caso de que se declarara con lugar haría que cualquier agente económico; llámese generador o comercializador de electricidad hubiesen podido exportar o importar electricidad, afectando todas las reglas del juego existentes y la misma seguridad de suministro eléctrico.

De lo anterior ha surgido en la agenda pública nacional desde hace más de una década la necesidad de una reforma al sector eléctrico de Costa Rica. Las posibles implicaciones dependiendo del modelo de reforma son diversos y de una significativa relevancia para prácticamente todos los sectores y ámbitos de la vida del país. Por ello se ha considerado pertinente el estudio del proceso de reforma del sector eléctrico del país, profundizando en dos aspectos que son de especial relevancia: el marco institucional (las competencias, organizaciones, reglas del juego) y los posibles efectos sobre la generación eléctrica con fuentes renovables de electricidad.

Ante la influencia de los enfoques y orientaciones teóricas e ideológicas en el ámbito internacional y su afecto en el plano nacional, surge la necesidad de estudiar cómo los actores sociales relacionados con el sector eléctrico buscan influir sobre el tipo de diseño de una posible reforma que llene sus expectativas, preferencias e intereses. La pregunta que surge es si el tipo de modelo que surgiría, sería mejor al actual y sobretodo si permitirá y creará las condiciones para un desarrollo y operación del sector eléctrico que tenga como hasta ahora una capacidad instalada y generación preponderantemente con fuentes renovables con solidaridad social.

Dentro de las macro propuestas de reforma que se han planteado están las siguientes: (MINAE, 2006; UCAAEP, 2005; ICE, 2008)

a. Mantener el modelo actual, dando mayor libertad de inversión a las empresas públicas.

b. Mantener el modelo actual, dando mayor libertad de inversión a las empresas públicas, además de eliminar las restricciones a las empresas privadas para que puedan generar electricidad con fuentes renovables para el mercado interno, específicamente al ICE que mantendría la función de comprador único.

c. Mantener el modelo actual, dando mayor libertad de inversión a las empresas públicas, además de eliminar las restricciones a las empresas privadas para que puedan generar electricidad con fuentes renovables para el mercado regulado y no regulado, pudiendo exportar a la región El ICE deja de ser comprador único.

d. Efectuar una reforma integral que permita la creación de mercados para las empresas públicas y privadas para competir en el mercado local y centroamericano. Las empresas verticalmente integradas se mantienen, del ICE se separarían las actividades de carácter nacional como la planificación, el Centro de control del despacho y la transmisión de electricidad. Se plantea una disociación por costo de las empresas verticalmente integradas.

e. Crear mercados competitivos, para lo cual se deben separar las empresas verticalmente integradas, creando nuevas empresas para luego privatizarlas, con el fin de tener suficientes agentes económicos con poco poder en el mercado. Se crearía un nuevo marco legal y organizaciones para ello.

En el anexo 4.1 se presentan esquemas de los diferentes modelos propuestos para el sector eléctrico de Costa Rica, por diferentes actores sociales.

Una alternativa que ha surgido de parte de diferentes sectores políticos y de los empresarios, es el de modificar la ley 7200, permitiendo la generación eléctrica con fuentes renovables, brindando el Estado la concesión, mientras que las tarifas las definiría la ARESEP. Unido a ello se establecerían requisitos como la venta únicamente en el país y al ICE. Esta propuesta si se llegara a dar eliminaría gran parte de la presión por la reforma, disminuyendo la posibilidad de que se lleve a cabo una reforma de corte más estructural y neoclásica.

Con base en el marco de referencia general de las reformas de los sectores eléctricos realizados en el ámbito internacional, presentado en la sección 4.2 y las propuestas generales que diferentes actores sociales del país han planteado, según la sección 4.3, en muchos casos orientados por las reformas llevadas a cabo en el ámbito internacional, en la sección 4.4 se analizan las posiciones, características, recursos, relaciones y objetivos que tipifican a los actores sociales y la red de políticas, aspectos que son determinantes para poder establecer una prospectiva de los posibles escenarios de reforma que puede tener el país, proceso que se hará en el capítulo V.