3.5.5 Liberalización y problemas de organización

Como se puede apreciar de lo expuesto antes, la introducción de competencia en una estructura tan compleja plantea múltiples dificultades. Cualquier decisión liberalizadora que afecte a alguna de las actividades comprendidas en el sector tiene una influencia inmediata sobre las demás y, por ende, sobre el conjunto de la industria eléctrica.

Seguidamente se presentan los problemas más importantes que presentan generalmente en los sectores eléctricos sujetos a procesos de reforma que tienden a crear mercados (López, 1999).

Coordinación y competencia

En el sector eléctrico se pone de manifiesto una “fuerte tensión” entre coordinación y competencia. Por lo general, éste enfrentamiento se ha resuelto otorgando prioridad a la coordinación. Por ello, en el pasado se le otorgaba en muchos países, a una sola compañía realizar todas las actividades, con el objetivo, al menos teórico, de maximizar las ventajas derivadas de la centralización de decisiones.

Debe tenerse en cuenta que un sistema eléctrico es más estable y seguro cuando todas las actividades que lo integran están físicamente interconectadas. No obstante, cualquier daño o sobrecarga en una línea de transmisión afecta a otras líneas de transmisión o distribución, e incluso puede llegar a repercutir sobre la generación eléctrica. De forma similar cualquier problema para satisfacer la demanda de un punto concreto se traslada a otras partes del sistema. Estos hechos favorecen una estructura completamente integrada, en la que una sola empresa se encarga de planificarlo todo para asegurar la mejor respuesta posible ante cualquier situación.

Un segundo elemento a considerar es que la separación de actividades puede provocar problemas de infrainversión en alguna de ellas. Una organización que tiene que llevar a cabo grandes inversiones en activos muy específicos, que no pueden ser fácilmente reconvertidos para su uso en otras actividades, corre el riesgo de que, una vez realizadas, los consumidores no estén dispuestos a pagar un precio que permita obtener la rentabilidad prevista, lo cual puede llevar a que la empresa reduzca o traslade en el tiempo la realización de dichas inversiones.

Es posible que los procesos de separación entre generación y transmisión de electricidad puedan provocar problemas de infrainversión, como se ha indicado. Las organizaciones dedicadas a la generación eléctrica pueden tener escasos incentivos para invertir en nuevas plantas de generación si piensan que la empresa que gestiona la red de transmisión va a incrementar los precios una vez concluida la construcción.

De igual forma es posible que las empresas comercializadoras se pongan de acuerdo para limitar el precio que están dispuestas a pagar por la energía generada, produciendo un desincentivo para la realización de inversiones en la expansión de la generación, transmisión y distribución de electricidad necesarias.

En los dos casos anteriores se aprecia que las empresas generadoras de electricidad deberán soportar todo el costo derivado de la construcción de las nuevas PGE pero solo se aprovecharán parcialmente de los frutos de esta inversión, otros se apropiarán también sin haber tenido que incurrir en costo alguno.

Con el fin de evitar el problema antes indicado, algunos autores defienden la aplicación de contratos a largo plazo, en lo que ambas partes establecen por anticipado las condiciones en que se van a desarrollar sus relaciones. No obstante, la integración de las dos actividades parece a primera vista, una solución más sencilla y menos costosa.

Un tercer elemento es que la integración vertical ayuda a afrontar el riesgo de mercado. Si la generación está separada de las demás actividades, una reducción de la demanda final de electricidad provocará una disminución de la energía que se vende a las comercializadoras. Esto impedirá utilizar una parte de la capacidad instalada y las compañías se verán obligadas a soportar una disminución de sus ingresos de operación y por ende de su rentabilidad La integración entre generación y comercialización permite transferir a los consumidores una parte de los costos derivados del exceso de capacidad, esto se da inclusive si las tarifas son fijas e impiden repatir el riesgo entre las dos.

La separación de generación y transmisión plantea la necesidad de establecer un sistema de tarifas que refleje adecuadamente los costos de utilización de la red de alta tensión. Como se ha indicado existen restricciones de capacidad y se producen pérdidas que crecen conforme aumenta la distancia media recorrida por la electricidad.

Los precios pagados por usar la red de transmisión deben tener en cuenta por tanto la distancia y las restricciones de capacidad, junto con la necesidad de mantener continuamente el equilibrio en un sistema en el que los flujos de electricidad no pueden ser dirigidos. Por tanto, el precio de la energía tomada de la red de alta tensión debería calcularse para cada nodo del sistema, según sea su influencia de: a. Las pérdidas en la transmisión, b. Considerando que algunas de las líneas pueden estar funcionando a plena capacidad.

En el caso de que la generación y la transmisión estén verticalmente integradas, el sistema se puede optimizar internamente, ubicando las PGE de forma que se equiparen las pérdidas y se eviten saturaciones en las líneas. Sin embargo, en el caso de que esto no ocurra, la optimización del sistema exige el establecimiento de un sistema de precios que envíe las señales adecuadas a los usuarios de la red.

Otro elemento relevante a considerar es que por lo general las fuentes renovables se ubican en lugares dispersos y lejanos, pudiendo tener costos de transmisión mayores a las plantas de generación no renovables que pueden ubicarse según la conveniencia. Este elemento debe considerarse en los diseños de los peajes, en caso de que se quiera favorecer las fuentes renovables y limpias.

Como se aprecia, existen varias circunstancias que favorecen el establecimiento de una estructura plenamente integrada. Los argumentos a favor de la unificación parecen mostrarse especialmente sólidos cuando se analiza la relación entre generación y transporte a alta tensión pero también es aquí donde la integración implica mayores dificultades (López, 1999).

Destacan como principal inconveniente de la integración vertical los defensores de la creación de mercados eléctricos, entre generación y transmisión el hecho de que impide obtener los beneficios de la competencia. En el caso de que la empresa que se encarga de la red de transmisión posea PGE consideran como difícil conseguir resultados competitivos en esta actividad. La empresa integrada podrá amenazar con establecer unas tarifas de acceso a la red que resulten excesivas para sus posibles rivales, desanimándolos a realizar las inversiones necesarias para ingresar en el negocio de la generación. No obstante, estos criterios son válidos en caso de que la normativa regulatoria no sea suficiente, lo cual podría igualmente provocar abusos, en un sistema de mercado, si la capacidad de gestión institucional y la normativa regulatoria no son las adecuadas (Millán, 2006; Besant, 2006).

Por otra parte, se indica que cualquier competidor podría verse obligado a soportar un perjuicio adicional, al tener la empresa integrada verticalmente mayores incentivos para sesgar su política de mantenimiento, ampliación y refuerzo de la red, utilizándola en contra de las plantas generadoras que compiten con las suyas. En este caso, el riesgo de que se produzca una apropiación (hold-up) de inversiones es todavía mayor. Esto por cuanto la compañía que monopoliza la transmisión le interesa esta estrategia por dos razones: a. Para incrementar la rentabilidad que obtiene gestionando la red. b. Para contener la expansión de sus rivales en la generación. Ante estos hechos la probabilidad de conseguir una estructura competitiva será muy reducida (Millán, 2006; Besant, 2006).

Por su parte, con la relación entre la distribución y la comercialización los promotores del mercado encuentran una situación similar a la integración de la transmisión y la distribución. Si se permite a una misma compañía realizar las dos actividades, se vuelve a plantear la posibilidad de que la empresa que tiene el monopolio sobre la red lo utilice para otorgar un trato preferente a sus empresas comercializadoras y cerrar el paso a la competencia. Por el contrario, se indica que la separación facilita la competencia en el abastecimiento a los consumidores finales. En el caso de Costa Rica como se verá no existe la figura de las comercializadoras, tarea que es asumida directamente por las empresas distribuidoras, considerando los actores sociales ligados a las distribuidoras una actividad innecesaria que lo que haría es añadir un intermediario y un costo más a la actividad.

Hay dos aspectos adicionales a considerar:

a. El primero tiene que ver con el alcance de la competencia. En todas las áreas de distribución existen pequeños consumidores que no serían abastecidos si el mercado fuese plenamente competitivo. Por consiguiente puede ser necesario establecer alguna obligación de suministro que garantice la percepción del servicio. Esta obligación suele llevar aparejada la concesión de algún tipo de franquicia sobre tales clientes, de forma que la competencia afecte sólo a grandes y medianos usuarios. Lo normal es que la empresa beneficiaria sea la compañía distribuidora de la zona, que se encuentra en una posición más favorable para atender a los pequeños consumidores.

b. Posibilidad de que la integración entre generación y suministro permita una mayor competencia en esta última actividad. La entrada de las empresas generadoras, en el negocio minorista puede suponer la aparición de unos serios rivales para las compañías de distribución que se encuentran en una posición privilegiada para hacerse con la mayor parte de este mercado. Sin embargo, cuando no existe suficiente competencia en la producción de electricidad la unificación de estas dos actividades podría provocar también el efecto contrario, ya que las empresas generadoras tendrían incentivos para adoptar una política de discriminación de precios, pues cobrando más barata la energía que venden a sus clientes conseguirían incrementar su cuota de mercado.

Pese a que la transmisión y la distribución constituyen monopolios naturales, la separación de estas dos actividades permite introducir ciertas presiones competitivas que no son posibles cuando las dos actividades están completamente integradas. Si la unificación de ambas supone que la empresa que gestiona la red de alta tensión se encarga también de las redes de baja y media tensión conectadas a ella en cada zona de distribución (integración horizontal y vertical) se pierde la posibilidad de utilizar algún mecanismo de competencia por comparación, que permitiría valorar la actuación de cada monopolista regional comparándola con la de los demás. No obstante, la colusión entre los diversos distribuidores y las diferencias entre regiones pueden dificultar la aplicación de estos procedimientos.

Se debe tener en cuenta que aunque no exista ninguna integración vertical entre las dos actividades de transporte, basta con que la distribución esté horizontalmente integrada para que las comparaciones no sean eficaces. Además cuando se pretende favorecer la competencia en el abastecimiento no es conveniente poner todas las redes.

Como se aprecia, la integración vertical permite la optimización del sistema eléctrico por la vía técnica, en caso de que éste aspecto sea compatible con los objetivos de la organización dedicada a ello, además de que existan reglas del juego y capacidad de regulación para influir sobre ello. La separación de las actividades del sector eléctrico plantea la posibilidad de que si se crean ciertas condiciones e igualmente se tenga una importante capacidad de supervisión y regulación de los sistemas eléctricos, se pueda tener por la vía de la competencia y señales de precios un uso eficiente de los recursos, lo cual dependiendo de las características del diseño del modelo eléctrico, estructura de la competencia, su regulación y supervisión, podrían beneficiar a los consumidores finales o bien quedar en manos de los actores del mercado.

La descripción general de la forma como funciona un sistema eléctrico y de sus especificidades, serán un insumo tanto para comprender el sector eléctrico de Costa Rica que se presenta en la próxima sección, así como para analizar los problemas y procesos de discusión que han generado los procesos de reforma, que se hace en el capítulo IV. Estos aspectos igualmente están implícitos en los objetivos y propuestas que se analizan en el capítulo V.

En la siguiente sección se caracteriza el sector eléctrico de Costa Rica para abordar posteriormente el contexto y rasgos de los procesos de reforma.