2.1.2 Las políticas públicas

Una Política Pública es un conjunto interrelacionado de decisiones y no decisiones, que tienen como foco un área determinada de conflicto o tensión social, son decisiones tomadas formalmente en el marco de las instituciones públicas, lo cual les confiere la capacidad de obligatoriedad, pero han sido precedidas de un proceso de elaboración en el cual han participado una pluralidad de actores públicos y privados. (Vallés: 2002)

La Política Pública es el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder público y de legitimidad gubernamental; a partir de ello se debe tener presente que detrás de esa entidad, hay actores sociales que han incidido en la visualización del problema, la inclusión en la agenda y en la conceptualización misma del tipo de política pública. Política significa lo que en inglés se llama politics. La palabra policy sería un marco de orientación para la acción, un programa o una perspectiva de actividad. Por tanto política pública sería los actos y los no actos comprometidos de una autoridad pública frente a un problema o en un sector relevante de su competencia (Meny & Thoenig, 1992).

La definición anterior de política pública plantea de forma explícita que una política es el resultado de la participación de actores, esa participación y su grado de influencia muestra el interés, los recursos y los acuerdos que en un contexto sociopolítico, un determinado problema de política puede tener implícito. Para Lindblom (1991) cuando se habla de Política Pública se refiere a procesos, decisiones, resultados. Pero eso no excluye conflictos entre intereses que están presentes siempre, tensiones entre diferentes: definiciones del problema a resolver, racionalidades organizativas y de acciones y perspectivas, cuando se da el proceso de evaluación. Esta visión es de especial relevancia a la hora de analizar los procesos de reforma del sector eléctrico en donde los problemas, pueden estar asociados a una solución preconcebida y a la acción de actores sociales por medio de los recursos con que cuentan para tratar de incidir en la decisión de política pública (Lindblom,1991).

Una política se presenta bajo la forma de un conjunto de prácticas y de normas que emanan de uno o varios actores públicos. Una Política Pública se expresa como un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico. Esta tiene las siguientes características generales: a. Un contenido, b. Un programa. c. Una orientación normativa. d. Un factor de coerción. e. Una competencia social (Meny & Thoenig, 1992).

El proceso de elaboración de toda política pública implica decisiones e interacciones entre individuos, grupos e instituciones, decisiones e interacciones influenciadas sin duda por las conductas, las disposiciones del conjunto de individuos, grupos y organizaciones afectadas. Por tanto, no deberíamos estudiar sólo intenciones sino también conductas. (Subirats, 1992: 41)

Con base en lo indicado previamente por Subirats, es de especial importancia el analizar los objetivos y aspectos que constriñen e influyen en el comportamiento de los actores sociales, con el fin de establecer escenarios de política en caso de que no se hayan elaborado o bien para explicar y determinar las bondades y desventajas de ciertas políticas adoptadas a partir de la forma en que dichas opciones de solución y decisiones fueron tomadas.

El proceso de una política pública se puede analizar mediante la siguiente secuencia de actividades, la identificación del problema, la formulación de soluciones, la toma de decisiones, la ejecución del programa, la terminación de la acción (Meny & Thoenig, 1992). Sin embargo, este enfoque lineal no se da tan claramente, la dinámica sociopolítica es más compleja, en algunos casos es cíclica, en otros puede brincarse fases, todo dependiendo del contexto sociopolítico, el juego de poder en el sistema político, la dinámica de los actores y de la aparición de situaciones especiales que modifican el contexto (Peterson, 2003).

En cada una de las fases de elaboración y ejecución de políticas públicas corresponde a un sistema de acción específico, actores y relaciones, compromisos y estructuras sociales. Este es un proceso cíclico, de la evaluación de los resultados, sea cual sea éste deviene una nueva fase de formulación del problema. En nuestro caso estamos interesados en estudiar la inclusión en agenda, la formulación de soluciones y la toma de decisiones en los procesos de reforma del sector eléctrico. Las decisiones y políticas ejecutadas en el pasado inciden en el presente, junto con el marco institucional existente, aspectos históricos, culturales y económicos (March & Olsen, 1984, 1997).

Una intervención por medio de una política pública se realiza con el fin de producir un cambio social que llevará a una consecuencia, búsqueda de objetivos y realizaciones (Meny & Thoenig, 1992). En el caso del sector eléctrico de Costa Rica, la justificación del cambio y los objetivos que se podrían tener con una reforma del sector eléctrico, han sido elementos que han limitado el apoyo, debido al desempeño del sector, tal y como se analizará.

Un análisis de los cambios sociales de una política pública se puede realizar mediante criterios como: a. Los objetivos perseguidos por la política pública considerada. b. Los sujetos afectados por la política pública. c. Los ejecutores a quienes se confía la aplicación de las medidas gubernamentales. d. Los tipos de políticas públicas. En el proceso de inclusión de la agenda política y de decisión en la fase de formulación de las políticas de reforma del sector eléctrico será de especial importancia analizar estos aspectos (Meny & Thoenig, 1992).

El análisis por medio de la prospectiva aplicando la técnica de juego de actores considera de especial importancia los objetivos perseguidos por los actores relevantes de la red de políticas públicas (Godet, 2007). Por otra parte, los tipos de política, los posibles afectados y quienes lo aplican permiten orientar el análisis de las probables implicaciones de los escenarios de reforma que estarán analizándose.

En las siguientes secciones se precisará conceptualmente más sobre las fases en las cuales se concentra la investigación, teniendo presente el enfoque por procesos para la elaboración de políticas públicas. En ese sentido el proceso no es lineal, pudiéndose sobreponer en el mismo momento en distintas arenas políticas, fases diferentes o bien similares, todo de acuerdo a la coyuntura política, el marco institucional y los objetivos y recursos de los actores sociales.