4.1.3 El mercado y el Estado

La agenda de política pública en los países en desarrollo ha estado delineada por orientaciones que se derivan del llamado Consenso de Washington, el cual tuvo como proceso de gestación los elementos indicados en la sección anterior. Las políticas del Consenso de Washington enfatizaron en la privatización indiscriminada, la desregulación y uso del mercado como base del funcionamiento del sistema económico.

La atención en la reforma del Estado ha estado presente por más de dos décadas. Para sustentar la problemática y la necesidad de cambio se utilizaron datos como la relación del gasto público con respecto al PIB con el fin de mostrar la excesiva participación en términos relativos de este sector en la economía, el creciente déficit fiscal, la deuda pública interna y externa. La posibilidad de vender activos para disminuir el déficit o para pagar la deuda, fue una medida recomendada, así como apelar a la ineficiencia e inefectividad de las acciones del sector público y la mayor eficiencia del sector privado. Con ello se buscaba una disminución del Estado.

Crozier (1992), critica al Estado por asumir una gran cantidad de actividades y porque define unilateralmente decisiones que le compete a toda la sociedad, indica además, que se debe pasar de un Estado que domina y ejerce un poder excesivo y jerárquico a un Estado modesto, en donde éste no es el que deja hacer, es un Estado que actúa, no para imponer los criterios a priori de sus funcionarios mediante la orden o la reglamentación, sino para ayudar a la transformación de las regulaciones significativas de los sistemas humanos reales. Para este autor, estas nuevas actividades no son menos importantes, por el contrario, son más relevantes, pero dejando de lado la relación de poder y superioridad que para él, el Estado ha tenido para el caso francés (Crozier, 1992).

Otra crítica indicada al Estado ha sido su excesiva intervención en la economía y la ineficiencia en la ejecución de actividades en comparación con la empresa privada. La dinámica misma del sector público en la mayoría de países es un elemento que incide por medio de las reglas del juego a que no estimulen la búsqueda de la eficiencia y la eficacia. Sin embargo, por otro lado esa visión basada en la eficiencia, ha llevado a que los temas estratégicos como ambiente, salud, así como la solidaridad y distribución del ingreso pasen a un segundo plano, pues el enfoque basado en el mercado y la propiedad privada por sí mismos no consideran estos aspectos.

En general, un sector público eficiente debería poder alcanzar los objetivos del Estado, con la menor distorsión posible del mercado, con la carga tributaria más baja posible sobre los contribuyentes, con el menor número posible de empleados públicos y con la menor absorción posible de recursos económicos por el aparato público. (Tancy, 2000: 7)

La justificación de un Estado que no sea el mínimo se ha planteado con diferentes argumentaciones. Por una parte, existe una dimensión ética en el sentido de que debe mantenerse un Estado social de derecho que permita la inclusión de un conjunto de derechos fundamentales en el plano económico, social y cultural, la satisfacción de ciertas necesidades básicas y el acceso a ciertos bienes fundamentales para todos los miembros de la sociedad. Otra justificación es la necesidad del Estado en el sistema capitalista de ser un garante de la distribución del ingreso para efectos de poder tener demandantes de bienes y servicios; eso incluye el ser demandante al mismo Estado en el sistema (Cortina, 1998).

Estos aspectos han sido parte fundamental de las críticas de los sectores que han promovido la reforma del Estado y procesos de privatización de las organizaciones públicas que producían o brindaban algún servicio, el cual el sector privado podía proveerlo. En el caso de Costa Rica resulta de especial interés e ilustrativo lo que han sido las tesis centrales de los procesos de reforma económica en el ámbito de las competencias del Estado.

Para Lizano (1999) algunas intervenciones del Estado en la economía, al comienzo se justificaban para eliminar cuellos de botella, monopolios privados propios de economías pequeñas y poco integradas, sin embargo, con el tiempo eso deja de ser necesario. Dentro de las razones de ello está que el crecimiento y modernización de la economía, hace que se puedan crear mercados y por otra parte, el costo social de la intervención aumenta debido a la mayor burocracia y por la politización de las actividades de los entes públicos. Por ello, resulta necesario descontinuar las políticas intervencionistas, no porque hayan fracasado sino porque ya han cumplido su ciclo.

En gran medida la tesis del Dr. Lizano (1999) ha sido acuñada por los sectores empresariales y quienes han impulsado las reformas económicas y del Estado, la idea de un Estado ineficiente y clientelar ha sido una de las justificaciones más de peso para promover el cambio:

El funcionamiento –social, político y económico- de este modelo (GPP, gremialismo, paternalismo, populismo) se basaba, fundamentalmente, en la alianza entre ciertos grupos empresariales, grupos medios burocráticos y profesionales y algunas agrupaciones políticas. La alianza se realiza mediante la instrumentalización del Estado para favorecer los intereses particulares de grupos de presión mencionados. Así, los intereses particulares de grupo prevalecían sobre los intereses generales del país. (Lizano, 1999: 192)

El uso del concepto de interés general, resulta de especial relevancia, pues su definición ha sido un proceso de construcción histórica. Así pues la concepción política de Montesquieu es una de armonía, respetuosa de las diferencias y de los intereses particulares. El interés público resulta no de la reducción de las visiones distintas, sino de la discusión y el acuerdo entre intereses particulares. En ese sentido, la percepción de interés general que tiene Lizano (1999), sin duda es una dentro de muchas otras, que actores sociales particulares pueden tener sobre lo que debe ser lo mejor desde su perspectiva para el país (Rangeon, 1990).

Para Lizano (1999) una de las tres acciones más importantes que se debían tomar eran decidir cuáles entidades del Estado del modelo GPP debían permanecer, cuáles, por el contrario debían desaparecer por innecesarias o superfluas o bien trasladarse al sector privado. Otras tenían que ver con mejorar la eficiencia del sector público y sanear las finanzas públicas.

Los procesos de reforma económica y del Estado no son neutrales, beneficia a unos y perjudica a otros. Una serie de políticas públicas en los últimos 25 años han estado orientadas a fomentar ciertas actividades económicas, estableciendo de partida ganadores de las reformas y redistribuyendo el excedente económico de la sociedad. Así por ejemplo, las políticas del tipo de cambio que fueron favorables para las ISI en el período anterior, es empleado como mecanismo para promover las exportaciones. De igual forma la política tributaria y de gasto público estuvieron orientadas hacia la promoción del nuevo modelo económico, en donde nuevas actividades económicas son las incentivadas.

Los críticos de las reformas económicas neoclásicas consideraban que para que se puedan desarrollar los mercados es necesario que existan un conjunto de condiciones, en donde es precisamente el Estado, como representante del interés general, el que debe paulatinamente ir definiendo y desarrollando las condiciones para que el sistema económico y las formas de convivencia social cuenten con un marco institucional. Al respecto, Stiglitz (2002) indica con respecto a la creación de las condiciones para los mercados :

El sistema de mercado requiere derechos de propiedad claramente establecidos y tribunales que los garanticen, algo que a menudo no existe en los países en desarrollo. El sistema de mercado requiere de competencia e información perfecta. Pero la competencia es limitada y la información esta lejos de ser perfecta –y unos mercados competitivos que funcionen bien no pueden ser establecidos de la noche a la mañana. (Stiglitz, 2002: 115)

Como se puede desprender de la cita anterior, las condiciones del marco institucional, así como de la estructura del sector par el cual se desee desarrollar un mercado son relevantes. Como se podrá ver en el desarrollo de la investigación, el sector eléctrico tiene una serie de particularidades que restringen y limitan la creación de mercados competitivos que funcionen bien. Por otra parte, junto con la creación de los mercados, el Estado debe promover la adopción y desarrollo de leyes, normas, directrices, organizaciones con buena capacidad de gestión e independencia, que apoyen el desarrollo del país por medio de la confianza de los ciudadanos. Este marco institucional además incide en la visión de los actores sociales, el alcance de sus propuestas, sus preferencias, la posibilidad de acuerdos y la viabilidad sociopolítica de los escenarios de reforma que serán elaborados con base en el análisis de la red de actores sociales para la política de reforma del sector eléctrico.

Un problema fundamental en los procesos de reforma llevados a cabo por los OFIs, ha sido que éstas han creído que automáticamente se tendrán las condiciones para que se creen mercados que funcionen bien. Lamentablemente el mercado como institución histórica y social ha tenido fuertes deficiencias estructurales en países como los latinoamericanos, lo cual ha llevado a que las reformas no hayan tenido los resultados buscados. Unido a ello se debe tener presente que la orientación básica ha sido ver al Estado como un problema, lo cual ha conducido a su desmantelamiento y pérdida de capacidades para regular, fiscalizar y orientar las transiciones, lo cual ha llevado a resultados negativos en muchos países.

En ese sentido es importante retomar el aporte de North (2005). Para él es claro que las instituciones surgen para reducir la incertidumbre presente en los procesos económicos, una vez que empiezan a adquirir algún grado de complejidad. Éstas existen por la limitación de los procesos humanos de computación frente al desarrollo de la información y por la existencia de costos de transacción en todos los ámbitos de la interacción humana (Valdivieso, 2001).

El proceso de desarrollo es complejo y no siempre se encuentra el sendero que permita de forma homogénea a una sociedad, identificar las condiciones que le posibiliten cubrir todos los ámbitos. En América Latina hay sectores o regiones con un importante desarrollo, mientras que otras con niveles lamentables, en donde el atraso, la desigualdad y la precariedad son los aspectos más comunes.

Es quizás evidente que la reforma debe basarse en una sólida comprensión de la economía. Pero al mismo modo que el Consenso de Washington fue criticado por centrarse en objetivos demasiado estrechos, también es posible criticarlo por haberse basado en el “modelo” equivocado o excesivamente simplista de la economía. No tuvo en cuenta las limitaciones derivadas de una información restringida y asimétrica, los mercados incompletos y la competencia imperfecta: todas ellas son limitaciones importantes en cualquier economía, pero especialmente en las economías en desarrollo. (Stiglitz, 2002, 27)

Justificante y complementario a lo anterior, está el hecho de que las instituciones en los países en vías de desarrollo no se han desarrollado adecuadamente o bien su capacidad para cumplir sus funciones es limitada por razones históricas, sociopolíticas, recursos o bien por la misma cultura existente en los países. Es por ello que antes de pensar en procesos de reforma económica en América Latina, tal como la privatización o desregulación de sectores estratégicos como el eléctrico, al margen de otras consideraciones, se debió analizar las instituciones que se tenían y fortalecerlas con el fin de que un sistema económico basado en el mercado y empresas privadas tuviera una base institucional más sólida.

Por lo anterior debe buscarse un equilibrio entre el Estado y el mercado, en donde el Estado debe adquirir nuevas competencias en ciertos campos y debe, según indica esta perspectiva, abrirse al juego del mercado de forma acotada, de manera que éste pueda contar con las condiciones para poder funcionar mejor, creando las bases para que luego pueda desarrollarse y perfeccionar su accionar.

Existen aspectos históricos, culturales, sociopolíticos y económicos que influyen en la forma de organización social, en la manera como los agentes individuales y colectivos toman sus decisiones de consumo, inversión y de convivencia social. El pensar que con más intervención del Estado o más mercado, sin comprender la realidad de cada país, en sus diversas e interrelacionadas dimensiones, ha llevado a tomar decisiones de política pública e incluso modelos económicos y sociales que no son viables en el contexto latinoamericano o bien sus resultados no son los deseados.

Las teorías dieron como un hecho la existencia de una sociedad y de una organización proclive al desarrollo de los mercados y las libertades, es decir, nunca plantearon la necesidad de construir un capital social y una infraestructura institucional indispensable para la coordinación de decisiones y proyectos de inversión. (Ayala & González, 2001: 11)

Es importante rescatar el siguiente planteamiento:

El hallazgo de North es doble: por una parte, apuntó que el mercado no es capaz de generar las instituciones necesarias para el crecimiento, pero, por otro, señaló que el Estado a menudo provee y mantiene instituciones ineficientes e inequitativas. (Ayala & González, 2001: 7)

Los países de la región requieren consolidar una visión, una concepción; un modo de convivencia compatible con su realidad, política, socioeconómica y cultural. En el caso de que se considere efectivamente que hay elementos que desde una perspectiva amplia sean una limitante para el desarrollo, las transformaciones deben tratar de llevarse a cabo en esa dimensión, junto con los cambios normativos e institucionales requeridos.

Los procesos de privatización en términos generales han dejado de lado el contexto, las características estructurales de los países en el ámbito social, económico y político. Por otra parte se han tenido tesis que señalan casi como imposible que puedan existir empresas públicas eficientes, que tengan funciones estratégicas para propiciar condiciones para el desarrollo, en donde la empresa privada no necesariamente puede hacerlo o bien los costos de transacción por la regulación son elevados debido a su complejidad.

Según los economistas Stallings & Peres (2000), en un libro para la CEPAL, las cinco llamadas "reformas estructurales de primera generación", son: la liberalización de las importaciones, la liberalización de los sistemas financieros internos, la apertura de la cuenta de capitales de la balanza de pagos, privatizaciones y reforma tributaria.

Por su parte las reformas de "segunda generación" incluiría políticas activas para: (Stallings & Peres, 2000)

a. Aumentar el crecimiento,

b. Mayor cooperación y enlaces (linkages) entre empresas pequeñas, una asignación más eficiente de la inversión,

c. Incentivos para una más rápida acumulación de capitales,

d. Políticas para atraer más inversiones en industrias nuevas (antes que comprar los activos existentes),

e. Mejor funcionamiento de los mercados laborales (y no sólo la mera flexibilización de éstos),

f. Mayor cooperación entre los gobiernos y los actores económicos privados, y

g. Medidas para atenuar la volatilidad financiera importada.

Resulta relevante tener presente el punto d, en general los procesos de reforma del sector eléctrico en América Latina implican la privatización y venta a empresas transnacionales, en muchos casos a precios que han sido considerados excesivamente bajos, más allá de ello, se mostró que lo que resulta especialmente importante para el sector eléctrico, era tener una inversión sostenida en los segmentos de generación eléctrica, en especial con fuentes renovables, dadas las necesidades que el crecimiento económico está planteando en términos de demandas energéticas en los próximos años.

Para contar con inversión en el sector eléctrico las privatizaciones de los activos existentes no llevaron a las inversiones adicionales requeridas en fuentes renovables. Para ello era necesario contar con un diseño del sistema eléctrico con reglas claras y orientadas al fomento del uso de las fuentes renovables, además de una buena regulación del Estado y capacidad de gestión de las organizaciones relacionadas con el sector. Lo anterior era relevante pues, en los países en vías de desarrollo por lo general se tienen instituciones débiles, un desarrollo empresarial y económico insuficiente, sectores estratégicos de infraestructura y servicios con importantes limitaciones, además de altas desigualdades distributivas.

Las restricciones estructurales al mejoramiento socioeconómico de significativos segmentos de la población, hacen necesario que el Estado deba tener atribuciones y competencias en ámbitos mayores que las que por lo general son necesarias en los países desarrollados. Estos elementos en los procesos de reforma económica y del Estado en las décadas pasadas, usualmente no ha sido tenido en cuenta, por el contrario, bajo los lineamientos del Consenso de Washington se promovió la disminución del papel de Estado en la sociedad, desmantelando en muchos casos organizaciones, que pese a sus deficiencias, cumplían una función relevante en dichas sociedades.

En general, las décadas de 1980 y 1990 han estado dominadas por una orientación hacia el libre mercado, la empresa privada y la menor participación del Estado. Esto ha ido creando una dicotomía que para muchos es falsa con la regulación inteligente y racional de los mercados, la participación pública en áreas estratégicas y la orientación de políticas públicas discrecionales que promuevan el desarrollo y disminuyan las desigualdades sociales (Ocampo & Bustillo, 2003).

El mercado y el Estado son dos componentes claves del marco institucional y no necesariamente están en conflicto. La descontextualización histórica, social, política e institucional ha llevado a la recomendación de reformas económicas muy similares en países con sociedades distintas, con instituciones de diferentes características y capacidades, por lo cual los resultados y los efectos de estos procesos no han sido los esperados.

Se debe tener presente que tanto el Estado como el mercado tienen limitaciones, debilidades y fallas. La búsqueda de políticas públicas basadas en análisis rigurosos de la realidad, que permitan adoptar inteligentes combinaciones de instrumentos en donde el mercado y el Estado se complementen por medio del desarrollan capacidades institucionales. Lo anterior con el fin de que tanto el Estado como el Mercado puedan cumplir una función que contribuya al logro de los objetivos de política nacional que lleven a un desarrollo equitativo. (Germa, 2004).

El mercado y el Estado no tienen porqué ser contradictorios, en el contexto de América Latina se deben generar complementariedades entre uno y otro, ya que la realidad social, política, económica e institucional es compleja, requiriendo crear las condiciones a mediano y largo plazo para mejorar el bienestar de la mayoría de la población. Al respecto recordemos lo que indica el premio Nóbel de Economía 1992, Douglass North:

La teoría neoclásica es sencillamente una herramienta inadecuada para analizar y prescribir políticas que induzcan el desarrollo. Se preocupa por la operación de los mercados más no de cómo éstos se desarrollan. ¿Cómo puede prescribir políticas sin entender la manera en que se desarrollan las economías? Son precisamente los métodos utilizados por los economistas neoclásicos los que han impuesto el tema y los que han militado en contra de tal desarrollo. (North, 1993)

Dentro del desarrollo del sistema capitalista, el mercado ha tenido un papel básico, requiriendo un proceso de depuración y de desarrollo histórico. El mercado es una institución histórica que se ha ido construyendo y a la cual los mismos Estados han tenido que ir estableciendo ajustes normativos con el fin de que puedan contribuir a ciertos fines de una colectividad, mejorar la asignación de los recursos y no generar poder excesivo de determinados agentes. Los errores, ajustes e intervenciones por parte de los Estados desarrollados sobre el mercado a través de muchos años son elevados, mostrando que pese a que podrían ser un buen asignador de recursos en una economía, estos no se crean de la noche a la mañana.

La lección fundamental que hay que extraer de la historia de prosperidad y crisis-a saber, la necesidad de un equilibrio entre el papel del Estado y el de los mercados- es una que evidentemente el mundo ha tenido que aprender una y otra vez. (Stiglitz, 2002: 62)

El dilema es cómo compatibilizar la mayor eficiencia del mercado que indican sus defensores con la equidad, así como la acción del individuo racional y egoísta, con ciertas orientaciones básicas y necesarias que aseguren la reproducción social que brinde equidad. En qué medida por tanto, el conflicto entre el Estado y el Mercado existe o bien hay espacios en donde se puedan definir funciones y potestades a ambos que permita un marco de convivencia social que beneficie a la colectividad y promueva el desarrollo. Estos aspectos son centrales para el diseño de una posible reforma del sector eléctrico en Costa Rica.

En la relación mercado y Estado las diferencias mayores se encuentran en muchos casos en elementos relacionados con la gradualidad, el diagnóstico adecuado y los riesgos que ocasiona la incertidumbre cuando los mercados están liberados (sector financiero), por la movilización especulativa de los recursos.

La discusión entre privatización, desregulación, mercado y Estado ha dejado de lado que se requiere de un marco institucional básico y que la capacidad de gestión del Estado y las organizaciones, es decir en un sentido amplio la institucionalidad, constituyen elementos centrales, para que una economía funcione bien.

“(…) El Estado es fundamental para el proceso de desarrollo económico y social, pero no en cuanto a agente directo del crecimiento sino como socio, elemento catalizador e impulsor de ese proceso.” (Banco Mundial, 1997: 1)

Al planteamiento anterior del Banco Mundial debe adicionársele que para esta entidad el Estado debe tener una doble estrategia para apoyar el desarrollo. Por una parte, acomodar su función a su capacidad, sopesando dónde y cómo intervenir. Además deben de revitalizarse las instituciones públicas para que puedan ejercer las nuevas funciones. El Banco Mundial encontraba la siguiente relación entre el Estado y el mercado:

Sobre todo, ahora tenemos conciencia de la complementariedad del Estado y el mercado: aquel es esencial para sentar las bases institucionales que requiere éste. Y la credibilidad de los poderes públicos-la previsibilidad de sus normas y políticas y la coherencia con que se aplican- puede ser tan importante para atraer la inversión privada como el contenido de esas mismas normas y políticas. (Banco Mundial, 1997: 4)

Para Hernández y otros (2006) el Banco Mundial en la década de 1990 ha sugerido dos posturas acerca del papel que debe cumplir el Estado en el proceso de desarrollo:

a) una que sostuvo que el Estado y su intervención constituyen fundamentalmente un problema para alcanzar el desarrollo, y la cual tiene raíces en documentos aparecidos a comienzos de esa década;

b) otra, más reciente, que lo plantea como una solución.

En el plano del papel del Estado como lo muestra el estudio realizado por Hernández y otros (2006), la posición del Banco Mundial ha sido más orientada a verlo como un obstáculo que como parte del andamiaje institucional que coadyuva al sistema económico. Un análisis cuidadoso evidencia una línea clara de continuidad que liga una y otra postura o, mejor dicho, que marca la subordinación de la segunda a los postulados centrales de la primera. Pese a ello, se ha dado una reorientación en algunos organismos internacionales como el mismo Banco Mundial, en donde se reconoce la relevancia de instituciones con reglas claras y capacidad de gestión, en donde un componente relevante es el Estado.

En general las tesis que han dominado han sido las que buscan disminuir al máximo el papel del Estado en la economía, en contra muchas veces de las experiencias exitosas en donde ha jugado una función relevante en los cambios estructurales que han permitido el desarrollo económico, tal como una serie de países del este asiático, de forma más intensa el FMI ha tenido una visión poco equilibrada de ambos:

“El FMI alentaba una visión demasiado optimista sobre los mercados y demasiado pesimista sobre el Estado, que si no era la raíz de todo el mal, ciertamente formaba parte más del problema que de la solución.” (Stiglitz, 2002: 128)

Posterior al desmantelamiento de las organizaciones del Estado en muchos países, ha surgido por lo general, la necesidad de contar con leyes, normas, organizaciones que funcionen bien y orienten las relaciones de convivencia social. Ello ha llevado a la necesidad de fortalecer las organizaciones para que el Estado, el mercado y la democracia política, sean efectivos medios para promover el desarrollo y la equidad social.

Los procesos de reforma económica han tenido el juego del péndulo, un ir y venir desde las concepciones más confiadas en la iniciativa privada y el mercado, pasando por la concepción de que el Estado debía ejecutar y controlar directamente una gran cantidad de actividades económicas. Ante los desaciertos del Estado en su accionar, así como las críticas ideológicas y los intereses de actores en las economías nacionales e internacionales, llevaron a volver de nuevo la confianza en el mercado, a partir de esta concepción y con la llegada de los sectores conservadores al poder político en países desarrollados de mayor influencia, y bajo el contexto de las crisis de la deuda y el agotamiento del modelo de desarrollo hacia adentro, propiciaron las condiciones para los procesos de privatización, desregulación y liberalización económica de finales de 1980 y gran parte de la década de 1990 en América Latina.

Los resultados obtenidos, las desigualdades económicas y sociales, así como complejos procesos sociopolíticos, llevan a cuestionar las reformas económicas, dentro de este contexto se tiene al menos dos opciones:

a. Retroceder en los procesos de privatización y liberalización y volver a los modelos estatistas.

b. Efectuar los ajustes a los sistemas reformados con una mayor rectoría, regulación, participación cuando sea conveniente y supervisión del Estado, promoviendo un desarrollo de las instituciones que promuevan reglas del juego que permitan el desarrollo del mercado, con un papel más activo del Estado.

Los planteamientos de Gordon (2002) y Goodwin (1998), muestran parte de las críticas que se han realizado bajo una visión de mundo que cuestiona desde sus cimientos al capitalismo. En esta investigación se asume que el sistema tiene serias deficiencias, para lo cual, a partir del desarrollo de un marco institucional adecuado y una participación equilibrada y responsable del Estado y el mercado se puede tener un funcionamiento mejor del sistema capitalista, no entrando a cuestionar el sistema prevaleciente como tal, sino analizándolo y estableciendo a partir del juego de actores sociales los distintos escenarios de reforma del sector eléctrico, para analizar las ventajas y desventajas de cada uno ellos y así se determinen las implicaciones, que permitan orientar las decisiones de política pública de reforma del sector eléctrico.

En la presente investigación se parte del criterio de que se requiere un Estado eficiente, eficaz y con capacidad de orientar, promover y regular cuando sea necesaria la actividad económica. Esto no descarta la posibilidad de que el Estado ejecute actividades que pueden ser estratégicas y que como se ha visto en muchos países que privatizaron los resultados no necesariamente han sido mejores y el Estado perdió la posibilidad de usar instrumentos de política pública para el logro de fines de desarrollo.

Adicionalmente, se ha podido ver que en muchos casos, el Estado debe tener un papel importante en la redistribución del ingreso, pues el enfoque del goteo ha mostrado sus limitaciones y ha llevado en la mayoría de los casos al empeoramiento de las condiciones sociales, de distribución del ingreso, de la calidad de vida y bienestar de importantes sectores de la población de los países en desarrollo, en el caso costarricense eso ha quedado en evidencia en la sección 3.3.

El debate y acciones de reforma en el sector eléctrico tienen como marco de referencia el contexto cognitivo, histórico, social e institucional que en secciones anteriores hemos analizado, seguidamente de forma específica se exponen las orientaciones de la reforma del sector eléctrico en el ámbito internacional, en donde los elementos previamente considerados tienen vigencia en el estudio sectorial.

Con base en el marco de referencia general de las reformas económicas y del papel del mercado y del Estado, en la siguiente sección se esbozarán las orientaciones generales, que coherentes con lo expuesto en la sección 4.1 se plantean para el caso del sector eléctrico en el ámbito internacional.