4.1.1 Determinantes de las reformas económicas

Los procesos de reforma económica se inician a finales de la década de 1970 y fueron ampliando el ámbito de acción a la mayoría de países. La crisis del sector externo de los países en vías de desarrollo, el agotamiento del modelo de ISI, junto con las debilidades mostradas por la participación del Estado en la economía, aunado a los gobiernos conservadores que asumen posición en países influyentes, son elementos que juntos crean un contexto favorable, para que el pensamiento neoclásico que pregonaba menor participación pública, más iniciativa privada, desregulación y uso del mercado para la asignación de recursos, logren posicionar sus agendas de política y llevarlas en la mayoría de los casos a la práctica.

Dentro de las formas de asumir las acciones en el sistema económico, resulta importante contextualizar cómo la economía ha podido percibir y abordar acciones de política económica. A través de la historia del pensamiento económico se han dado tres grandes tipos de respuestas a la citada cuestión del futuro del capitalismo: (Guerrero, 2004)

a.) En primer lugar la interpretación "clasista" de los clásicos, que insistieron en el efecto asimétrico del desarrollo capitalista, es decir, señalaron que uno de los rasgos fundamentales de la tendencia histórica del capitalismo es que perjudicaría a unas clases a la vez que beneficiaría a otras.

b.) La segunda respuesta es de Marx, el cual argumentó en esencia, un pronóstico de transformación del sistema en su contrario, el socialismo, como consecuencia de su propia ley interna de desarrollo.

c) Por último, el enfoque de los autores posteriores fue muy distinto, ya que, salvo excepciones, les impidió observar tendencias particulares en la dinámica capitalista -haciéndolos preocuparse tan sólo de problemas de naturaleza estática-, o bien los reforzó en la idea de que es imposible encontrar tendencia alguna en cualquier evolución económica, descalificando toda pretensión contraria como teleología metafísica.

Para Guerrero (2004), este tercer grupo de autores prefiere no pronunciarse sobre el futuro del sistema; pero no puede evitar hacerlo sobre el presente, de forma que podemos descubrir en estos pronunciamientos dos grandes ramas dentro de la tercera familia de respuestas que diferentes autores han identificado:

 La de quienes opinan que el sistema capitalista funciona de la mejor forma posible gracias a una serie de cualidades innatas que posee;

 La de quienes creen que, gracias al control público y/o institucional sobre la economía de mercado, este sistema es el menos malo de todos los posibles.

Las diferentes orientaciones de modelos de desarrollo económico han tenido como fundamento algunas de las perspectivas antes indicadas. De igual forma, los procesos de reforma económica que se han llevado a cabo en el ámbito internacional y que se plantea para el sector eléctrico de Costa Rica tienen esos mismos ingredientes en las diferentes opciones de diseño de la reforma.

La teoría económica neoclásica considera que si se garantizan las condiciones para que exista libre competencia en los mercados, cada participante en el proceso de producción recibirá exactamente lo que le corresponde, de acuerdo con el esfuerzo aportado. En cuanto al desempleo, han considerado que no hay razones para que existiera si se dejaban modificarse libremente los precios. En ese sentido la metáfora de la mano invisible de Adam Smith del mercado para llevar a la eficiencia económica no funcionó. (Stiglitz, 2003b)

No obstante, los mismos planteamientos neoclásicos llevaron a no poder dar soluciones a la depresión de 1929, ya que el mercado por sí mismo a la libre no permitía salir de la crisis. Por su parte Keynes brindó una solución de política pública intervencionista para salir del desempleo. Los esfuerzos por explicar la crisis y el alto desempleo condujeron a Keynes a desarrollar una teoría económica alternativa . Sus ideas tuvieron como consecuencia altas tasas de crecimiento de los países capitalistas desde mediados de la década de 1940 hasta principios de la década de 1970, a su vez se promovió la participación directa del Estado en la economía en sectores estratégicos, uno de ellos fue el sector eléctrico.

Para dar solución a las recesiones, Keynes analizó los fenómenos, estableciendo que cuando los agentes económicos prefieren tener sus activos en dinero y no realizar transacciones, en épocas de crisis como las recesiones, se debe a la pérdida de confianza en la realización de las inversiones y gastos, lo cual lleva a que los ingresos sean mayores a los gastos. Si todos los agentes económicos hacen lo mismo esto conduce a que se disminuya la renta y el gasto, con ello se produce la recesión (Keynes, 1936).

Dentro de las soluciones de Keynes a las recesiones estaban:

a. Lograr que los agentes satisfagan sus demandas de dinero sin disminuir sus erogaciones.

b. Lo anterior mediante mayor oferta de dinero, es decir una política monetaria expansiva.

c. Esto podía, según Keynes, ser insuficiente en algunos casos, dado que se podría dar el fenómeno conocido como la trampa de la liquidez, para ello planteó otra política, la política fiscal expansiva.

La política económica recomendada por Keynes no sólo contribuyó a la salida de la recesión, si no que fue el enfoque básico que orientó las decisiones económicas en la mayoría de países occidentales.

Durante todo el período posterior a 1945, se da en los enfoques más conservadores en el campo económico una constante crítica a los planteamientos de Keynes, debido al hecho de haber evidenciado las limitaciones del libre mercado, plantear la conveniencia de la intervención del Estado (ideológica) y por otra parte a algunas interpretaciones y aplicaciones excesivas de los postulados de Keynes.

Friedman realizó una crítica al planteamiento de Keynes, indicando que la política monetaria y fiscal activa no era necesaria y más bien se constituía en una medida perjudicial que afectaba la estabilidad económica. Según Friedman lo que había que hacer era aplicar sencillas y mecánicas reglas monetarias (monetarismo). A los conservadores les gustaba este planteamiento al recomendar que el Estado sacara la mano de la economía. Al respecto Krugman, entre otros economistas, en defensa de Keynes plantea:

“La economía keynesiana nunca recomendó una expansión ilimitada de la economía sino una expansión hasta alcanzar el pleno empleo, pero no más. Y recomendó frenar la oferta de dinero cuando fuera necesario para impedir la inflación.” (Krugman, 2000: 49)

La crítica de los monetaristas se daba debido a que se podía dar estanflación (inflación, con depresión económica), al tener una política monetaria expansionista. Para los monetaristas no se puede usar la expansión monetaria para lograr un objetivo arbitrario de pleno empleo, sin generar inflación.

En el mundo de la política, las implicaciones metafóricas importan más que las medidas específicas, y el keynesianismo había llevado consigo la metáfora de una economía de mercado mejorada a la que por medio de una intervención sensata del Estado se hacía funcionar mejor de lo que podía por sí sola. (Krugman, 2000: 61)

Como se aprecia, en la cita anterior se vuelve a plantear lo indicado por Guerrero (2004), en el sentido que a través de la intervención del Estado en la economía se tiene un sistema capitalista que sin ser perfecto, es menos malo a través de dicha intervención.

El enfoque conservador en los Estados Unidos de Norteamérica (E.E.U.U.) se va desarrollando en la década de 1970. Sus planteamientos básicos eran que se pagaba más impuesto que en cualquier país desarrollado y que la mayoría de recursos se destinaban a programas para la clase media, de seguridad social y médica, lo cual desalentaba el espíritu de trabajo y la superación personal de los individuos con un costo para todos. Los conservadores lograron definir una visión de los problemas de EU en la década de 1980. Por una parte convencieron a la opinión pública de que se tenía un gran Estado, a su vez de que se pagaban excesivos impuestos (Krugman, 2000).

Un aspecto de gran importancia para efectos de las reformas posteriores es la explicación política. Como se ha visto, para algunos los problemas de baja en el bienestar y la productividad estaban asociados a desestímulos creados por un sistema impositivo excesivo que no premiaba al emprendedor, al empresario que generaba riqueza y por otra parte, a la excesiva regulación creada en diferentes ámbitos de la vida social y en especial para las actividades económicas, que se convertían en trabas para el crecimiento económico, dado el exceso de trámites, permisos y supervisión de parte de la burocracia del gobierno.

Un elemento de suma importancia es la regulación económica, pues desde la década de 1970 se insistió en la necesidad de eliminar escollos a las actividades económicas, pidiéndose desregulación, lo cual tiene campo fértil en las décadas de 1980 en los países desarrollados y la década de 1990 especialmente en los países en desarrollo. Estas políticas han tenido un importante efecto sobre el sector financiero y el sector eléctrico en países como los Estados Unidos, sin dejar de lado otros sectores que han tenido una serie de problemas o bien podrían llegar a tenerlo debido a la falta de normas y acciones tendientes a regular, supervisar y evaluar las actividades.

“El lema conservador sostiene que cuanto menor sea el Gobierno y menores sean los impuestos, mejor: el dinero invertido por el Gobierno es, en gran parte, malgastado, mientras que el que invierte el sector privado está bien empleado.” (Stiglitz, 2003b: 328)

Siguiendo la argumentación de Stiglitz (2003b), los conservadores encontraban que los costos de la regulación para los conservadores eran elevados. El propósito de las políticas reguladoras era que a través de medidas administrativas como: normas, requisitos y reglamentos que buscan moldear la conducta de los agentes privados, beneficiaran al interés público. Sin embargo estas medidas recibieron importante crítica por la regulación excesiva e innecesaria, dando la sensación de que algunos costos aumentaron en la década de 1970 por esas razones.

En cuanto a la regulación de la competencia, generalmente los monopolios naturales se dejan en empresas públicas. En E.E.U.U. se permitió a las empresas privadas regulaciones de precios máximos, y niveles mínimos de servicios. En la década de 1980, como lo indica Krugman (2000), los conservadores dieron su acto de fe al poder del libre mercado, pasando monopolios naturales a empresas privadas no reguladas, lo cual resultó en efectos negativos sobre la sociedad (Krugman, 2000).

Para Krugman (2000), los procesos de regulación de la economía, en países desarrollados como Estados Unidos, se fue haciendo cada vez más compleja. El proceso de regulación comenzó a mostrar más interés en proteger las industrias, que el de los consumidores. Los defensores del libre comercio ganaron la batalla fácilmente. La tesis básica fue: la regulación creciente a que estaban sometidas las empresas era un lastre para el crecimiento económico. Por ello se culpó a la regulación por la desaceleración de la productividad, teniendo el contexto de la nueva legislación en la década de 1970 en materias tales como nuevas reglamentaciones para proteger la salud de los trabajadores, la seguridad de los consumidores y la protección del medio ambiente.

Los procesos de desregulación económica llevados a cabo inicialmente en los Estados Unidos, entre las décadas de 1980 y 1990, influyeron en su adopción en el resto del planeta. Para Stiglitz (2003b), esta visión llevó a la burbuja del exceso de inversión en telecomunicaciones en el 2001, a la manipulación del mercado eléctrico en California y a los conflictos de intereses en el sector bancario, entre otros . Para este economista lo que se requería era una reforma de la regulación, no una desregulación, lo cual llevó importantes costos para la economía (Stiglitz, 2003b).

Estas orientaciones de política pública con relación al Estado y el sector privado en el seno de la economía de los Estados Unidos fueron igualmente realizadas por los conservadores en Gran Bretaña. Estos elementos tuvieron un efecto importante, sobre la agenda de investigación académica en esos países, sobre el enfoque y visión de los medios de comunicación y fue influyendo por medio de los lineamientos y directrices amparados en la visión conservadora en los diferentes organismos internacionales, en especial en los OFIs, los cuales con el agotamiento del modelo hacia adentro y eventos coyunturales como: los altos precios del petróleo y las crisis financieras internacionales, a inicios de la década de 1980, tuvieron campo fértil para iniciar procesos de estabilización y ajuste estructural que han tenido un fuerte impacto sobre las sociedades en lo social, ambiental y económico.

Los costos de regulación y dirección por parte del Estado, así como las críticas a cualquier sistema de subsidios sociales, influenciaron en gran medida en los procesos de reforma económica en diferentes sectores del ámbito internacional, pero sobretodo en los países en vías de desarrollo, por al menos dos razones. Por una parte, la relación de pesos y contrapesos en los países desarrollados llevó, como en el caso británico, a que pese a la visión de las reformas, gran parte de los programas sociales se mantuvieran y los cambios no fueron tan ortodoxos como convencionalmente se ha querido mostrar (Alcantara, 1995).

Otro elemento coyuntural fue que los programas de ajuste estructural que fueron originalmente usados para los procesos de reforma, se efectuaron en condiciones de fuerte condicionalidad cruzada de los organismos financieros internacionales, en donde los desequilibrios macroeconómicos de éstos países en vías de desarrollo les daba pocos grados de libertad para poder negociar y plantear políticas de ajuste de acuerdo a las características de sus países y objetivos nacionales.

Los planteamientos que sustentan la reforma han estado apoyados en el plano internacional por un conjunto de intereses económicos que han accedido al poder político en los principales países del mundo, así como organismos internacionales, haciendo que sus postulados lleguen a dominar de forma abrumadora en todas las esferas de la vida social en el planeta.

Debido a los cambios que se dieron en los E.E.U.U. e Inglaterra, en América Latina se efectúa una reforma neoclásica que se orientó por dos tesis básicas. Por una parte, que sean “amistosas” con el mercado y por otra parte, que prevalezcan los precios correctos. En general en América Latina existe el criterio entre diferentes expertos de que se ha fallado en los dos aspectos con los procesos de reforma. (Ffrench, 2001)