2.3.3 Análisis mediante redes de políticas

El estudio por medio de redes de políticas públicas se ha vitalizado por diferentes razones. Por una parte, las múltiples interdependencias de los componentes de las ciencias sociales y los mayores niveles de complejidad. Aunado a ello, la mayor participación e intervención de actores en los procesos de discusión, diseño e implementación de políticas públicas. Los ámbitos de intervención pública se han diversificado, ampliado y descentralizado, viéndose como elementos sin cohesión. La demarcación entre lo público y lo privado ha sufrido nuevas demarcaciones, algunas de ellas no tan claras. Otro elemento relevante que explica el surgimiento del análisis de redes de políticas públicas, es el hecho de la transnacionalización de asuntos locales y la participación de los Estado Nación en procesos de decisión interdependientes como organismos y convenios internacionales (Martínez, 1996).

Otro aspecto que justifica el enfoque de redes de políticas públicas es que los procesos en donde no se cuenta con un centro de decisión en la sociedad, sino más bien diversificación de los sectores, los cuales reclaman participación en las diferentes etapas de las políticas públicas, es un campo propicio para su surgimiento, este elemento es común al sector eléctrico.

Mediante el análisis de las redes de política pública se busca integrar el contexto con el proceso. En ese sentido adquiere especial importancia en el desarrollo teórico de este enfoque la consideración de los conceptos de subsistema y comunidades políticas. Las comunidades de políticas públicas son un tipo especial de red de políticas públicas (Klijn, 1998).

Así pues se tienen dos corrientes en el institucionalismo, una racionalista que reconoce la influencia de la estructura en los resultados políticos, lo cual es producto del agente, y por otro lado la perspectiva culturalista que indica que la estructura existe independientemente de los individuos que la habitan (Zurbringgen, 2006).

Como se ha mencionado, los actores no son totalmente libres, enfrentan una serie de posibilidades y restricciones provenientes del marco institucional, más o menos permanente en el espacio y el tiempo. Sin embargo, el cambio, la modificación es posible ante decisiones y acciones que los actores tomen.

Desde la perspectiva de redes de políticas públicas se plantea que las instituciones no afectan directamente los resultados de políticas, sino a través de su impacto en los procesos de realización de políticas, a partir de los cuales éstas son diseñadas, aprobadas e implementadas por los actores. El marco institucional y la arena política se encuentran constreñidos por las reglas de juego de la red (nivel meso) y por ciertos rasgos distintivos de carácter histórico, que se hace sentir en la configuración de un sistema político (nivel macro) y del contexto general en que se encuentren insertados los actores (Zurbringgen, 2006).

El institucionalismo centrado en los actores, establece que las instituciones tienen incidencia sobre las percepciones, las preferencias y las capacidades de los actores individuales y colectivos, además de las formas en que estos actores interactúan. En ese sentido las instituciones son la principal fuente de información de los actores y el principal factor que influye sobre sus decisiones, en el sentido de que reducen los incentivos para seguir ciertas estrategias de acción y aumentan los incentivos para hacer otras (Klijn, 1998).

No obstante lo anterior, las instituciones no influyen en las decisiones de manera determinística, puesto que es posible que existan distintas posibilidades de acción que dejan un amplio margen para que los actores elijan entre diferentes opciones tácticas y estratégicas. Es decir los resultados de política no son un cumplimiento de reglas institucionalizadas o normas culturales, sino que es una acción que el actor desarrolla con una intencionalidad (Zurbringgen, 2006).

Hay dos elementos básicos a considerar, los actores y las instituciones. Los actores están institucionalmente constituidos al surgir de reglas preexistentes, estás aseguran su permanencia y actuación. Ellos tienen una orientación de sus acciones, cuentan con una percepción y un conjunto de preferencias que pueden ser muy estables o bien pueden cambiar mediante el aprendizaje y la persuasión. En esta investigación se dará especial importancia a cómo se forman las visiones de los actores, cuáles son las fuentes de creación de esas percepciones y qué medios y organizaciones se han usado para crearlas (March & Olsen, 1984, 1997).

Los actores tienen una dotación de recursos tales como: económicos, físicos, atributos personales, tecnológicos, de información privilegiada, red de actores estratégicos, entre otras. Estos recursos determinan la capacidad de poder influir en la definición de la agenda y las decisiones de políticas públicas.

La constelación de actores son el conjunto de actores que participan, además de las posibles estrategias de acción con respecto a ella, a los posibles resultados que tendrían lugar a partir de las diferentes estrategias de acción de los actores y de las preferencias o valoraciones de los actores con respecto a tales resultados (Klijn, 1998).

Los modos de interacción se refieren a las formas en que unos actores se conducen con respecto a los otros, los cuales en gran medida están condicionados por el contexto institucional en que se desenvuelven. Cada modo de interacción está regulado por un sistema institucional amplio.

Fuente: De Scharpf (1997 en Zurbringgen, 2006: 8)

Como se aprecia en la figura 2.1, un proceso de análisis consta de un conjunto de elementos básicos. Se parte de que se tienen actores sociales con sus preferencias, percepciones y capacidades que los lleva a identificar y priorizar determinados problemas y por otra parte, los marcos institucionales que definen un conjunto de reglas constitutivas que delimitan cursos de acción, modos de interacción y resultados deseables. La constelación de actores son el conjunto de actores que intervienen con sus opciones estratégicas, los resultados asociados a estas y la percepción que de ellos poseen. Mientras tanto, los modos de interacción son las formas específicas en las que interactúan los actores en determinadas constelaciones ubicadas en marcos institucionales específicos.

En la tabla 2.4 se presentan los tipos de red más comunes y algunas de las características típicas de éstas. En el análisis del sector eléctrico se estará tipificando la red y estableciendo sus características específicas, con base en lo indicado, se aprecia que la RPRSE es una combinación de al menos dos de las mencionadas (productores, intergubernamental) en el cuadro referido.

Las redes sociales se basan en una serie de principios: (Martínez, 1996: 39)

a. Que los actores y sus acciones son vistos como interdependientes, más que como unidades autónomas.

b. Que los vínculos entre los actores deben ser vistos como canales para el flujo o transferencia de recursos materiales y no materiales.

c. Que los modelos de redes también pueden enfocar a los individuos si se concibe a la estructura que les rodea como fuente de oportunidad y condicionamiento de la acción individual.

d. Que se concibe la estructura social, económica o política como patrones durables de relaciones entre actores.

Para el análisis de los procesos sociopolíticos que se expresan en diferentes políticas de los Estados Nación, ya no es suficiente el estudio de las redes de políticas de los actores sociales nacionales. Los procesos de definición de políticas en el ámbito nacional están siendo altamente influenciados por nuevos actores sociales internacionales que emergen en todos los ámbitos, en especial en el económico, propiciando las condiciones para los procesos de transnacionalización e internacionalización de las economías, con el fin de hacer negocios por parte de las grandes empresas que operan a escala planetaria.

En ese sentido la cultura y reglas del juego existentes para las interacciones y acuerdos de las redes de actores sociales nacionales pueden sufrir mutaciones y cambios significativos en plazos más cortos, pues se establecen nuevas relaciones de poder en todos los ámbitos, ante la inserción de las compañías globales en la dinámica que se había tenido hasta ahora (Castells, 2001).

Así pues, los análisis de redes de actores sociales planteados para procesos relativamente estables y evolutivos de ciertos ámbitos de la vida de un país, tienden a redefinirse hacia procesos mucho más dinámicos, flexibles y con cambios significativos en la cultura y reglas internas del juego en las redes de actores sociales, por los efectos que los procesos de globalización están teniendo con incidencia en el ámbito social, cultural y político, dando como resultado una forma diferente de interacción social en el seno de las redes de políticas públicas.

Por otra parte, actores sociales nacionales que no han sido integrados a una visión mundial única, tratan de rescatar y defender una visión de vida, una identidad, una historia y una cultura que se les escapa de las manos, pues los procesos de globalización en todos los ámbitos en algunas ocasiones cercenan cada vez más la base histórica y cultural de los pueblos. Se vuelve un proceso contradictorio entre la integración al mundo global y la visión e intereses locales y nacionales, en donde hay beneficios pero también riesgos y pérdidas. Esta dicotomía y patrón de cambio está presente en Costa Rica y de forma específica en el sector eléctrico para el proceso de reforma.

Para efectos de analizar en la investigación interesa estudiar cómo en las redes de actores sociales de políticas públicas se responde a tres aspectos:

1. ¿Cómo argumentan los actores? Es decir sobre qué bases cognitivas hacen sus planteamientos y visiones.

2. ¿Cuáles son los intereses económicos y de otra índole de los actores nacionales e internacionales en lo relativo a la reforma del sector eléctrico?

3. Ubicar la perspectiva de cada actor como ente social, histórico, económico, en un contexto institucional determinado.