5.4.7 Análisis integrado de los actores y objetivos para la reforma del sector eléctrico

En esta sección se hará un análisis del proceso y resultados obtenidos en el capítulo, integrando criterios y conceptos desarrollados en capítulos anteriores.

a. Consideraciones metodológicas de la investigación:

En el ámbito de la técnica de Juego de actores, la necesidad de concretar los actores relevantes, permitió el uso del análisis estructural para ayudar a establecer los actores de la red de políticas públicas. Se pudo establecer las relaciones; expresadas en influencias y dependencias entre actores sociales, incluyendo variantes al modelo con el fin de tener en cuenta los recursos que tienen unos y otros para influir sobre el otro.

El determinar los retos estratégicos y objetivos de los actores es un requerimiento del análisis de juego de actores que, coherente con el análisis neoinstitucionalista de la red de políticas públicas, busca establecer los objetivos de los actores en la red y en la definición de la política en cuestión. Esto permitió los rasgos sustantivos del proceso de reforma, determinar con precisión los objetivos y posiciones de los actores, así como establecer influencias y dependencias directas e indirectas.

El proceso de elaboración de las dos matrices que sustentan todo el proceso de análisis posterior resultó de especial importancia. En este caso la retroalimentación de expertos y conocedores del sector eléctrico en diferentes ámbitos y disciplinas, así como los procesos de contextualización de carácter general realizados en los capítulos anteriores, fueron de gran valor, para poder identificar variables, posiciones, actores y objetivos. En general se considera que el desarrollo realizado previo a la aplicación de las técnicas de prospectiva complementa, nutre y brinda un mejor marco de referencia al análisis; algo que no siempre en la aplicación de técnicas de prospectiva se ha podido apreciar.

b. Síntesis de los resultados obtenidos de los actores y los objetivos del análisis del juego de actores de la red de políticas públicas para la reforma del sector eléctrico:

Del análisis realizado quedó claro que el Bloque de los 38 y la Presidencia de la República son los actores sociales de mayor influencia para llevar a cabo acciones en la red de políticas públicas para la reforma del sector eléctrico. Junto con estos dos actores la UCCAEP es un actor con importante influencia dentro de la red de actores considerados. Un actor que fue considerado por criterio del investigador con base en el análisis realizado en los capítulos anteriores, la Academia de Centroamérica, ocupa el cuarto lugar en influencia. Todos estos actores tienen en común su apoyo a procesos de reforma que busquen mayor participación privada, creación de mercados y en general un cambio en la forma como ha operado este sector. Vale la pena insistir que las posiciones asumidas para cada actor son las dominantes, ya que en el seno de cada una de las agrupaciones que fueron analizadas existen posiciones con énfasis y matices diferentes. Un elemento que puede incidir en el análisis realizado es la relativa fragilidad del bloque de los 38, según el contexto actual (diciembre 2008), sin embargo, con base en el interés que han mostrado en el pasado algunos de los miembros de este actor grupal (Libertarios y PUSC), es de esperar que para este tema sigan teniendo posiciones similares y mantengan los acuerdos. No obstante, la reforma tendrá que tener un proceso de discusión, en donde cada actor social, cuando pase a la arena política del congreso tratará de incidir en los aspectos de su interés.

Hay un segundo grupo de actores con una capacidad de influencia por encima de la media, pero menor a los anteriores, estos son las Organizaciones sociales, los Sindicatos y la Tecnocracia del ICE. Estos actores sociales tienen menor influencia que los antes indicados, sin embargo, su capacidad de influir no es despreciable y ante contextos sociopolíticos apropiados, pueden generar un efecto multiplicador y capacidad de incidir significativamente. Este grupo de actores muestra una posición contraria al aumento de la participación privada y a la desregulación económica y la creación de mercados, defendiendo el mantenimiento de las competencias y reglas del juego existentes hasta ahora.

Se destaca de los resultados la alta dependencia del MINAE y la ARESEP, actores que pese a tener influencia, igualmente tienen un alto sometimiento de otros actores de la red de políticas públicas. Negativo aparece la relativa dependencia por el marco jurídico existente del Regulador del sector político, lo cual, hace que sus acciones no necesariamente se basen en criterios técnicos.

Un elemento de gran relevancia para este estudio fue la determinación de los objetivos a ser considerados en el análisis. Pese a la complejidad de los procesos de reforma, se considera que los objetivos seleccionados permiten integrar al análisis los aspectos sustantivos de la discusión de la reforma del sector eléctrico del país. Claramente estos objetivos plantean temáticas contrapuestas del tipo de modelo que se podría tener, cuyas posiciones e intereses han sido identificados y analizados para los actores de la RPRSE.

De forma sistemática los actores sociales establecieron sus acuerdos o desacuerdos con base en sus percepciones e intereses que han podido ser determinados en diferentes ocasiones. Así pues, como puede verse de forma clara en el análisis de los planos, los sectores favorables a la reforma neoclásica, se agrupan en determinado espacio (posición). Por otra parte, al establecer sus apoyos hacia los objetivos, de forma consistente favorecen el establecimiento del mercado y la participación privada, estando en contra de objetivos que pretenden mantener los rasgos del sistema existente hasta ahora como: el comprador único, la planificación normativa, la integración vertical y los subsidios cruzados. Dentro del grupo de actores ubicados en esta posición están: UCCAEP, ACOPE, PRERE, Academia, MINAE, ARESEP, Bloque de los 38.

Con una posición de defensa al comprador único, la planificación normativa, la permanencia de la integración vertical y los subsidios cruzados se encuentra otro grupo de actores sociales. Estos actores tienen una posición de defensa de los logros del modelo eléctrico actual y critican los resultados obtenidos de reformas de corte neoclásica en otros países. Rechazan la participación privada en el sector y la creación de mercados, viendo los procesos de disociación de las organizaciones que están verticalmente integradas un paso para los procesos de privatización, algo que se pudo ver como una de las fases que efectivamente ocurren en los sistemas reformados (ver capítulo IV, sección 4.2). Dentro de los actores sociales con esta posición se encuentran: los Sindicatos, la Tecnocracia del ICE, los Partidos políticos de minoría en el congreso y las Organizaciones sociales.

La forma como fueron planteados los objetivos, la complejidad de la temática y la forma como se han dado las discusiones, así como el grado de conocimiento de los actores sociales, pese a que son los que más lo tienen en el país, no permiten visualizar en el análisis convergencias en los objetivos por parte de los actores involucrados, más allá de los grupos conformados a partir de las tesis de partida indicados previamente. Lo anterior hace difícil prever con base en el análisis realizado opciones de espacios para la negociación y acuerdo por parte de los dos grupos divergentes en la red de políticas públicas. El análisis más detallado en la siguiente sección, permitirá establecer con mayor precisión si existen opciones de acuerdos que permitan una segunda mejor opción para los dos grupos de actores en conflicto.

Las divergencias surgidas son altas, de forma consistente las posiciones de partida hacen que se den oposición a objetivos que vayan en contra de la tesis básica de los grupos de actores de la red de políticas públicas. De forma bastante simple e ilustrativa los planos de divergencias muestran el distanciamiento de las posiciones de los actores sociales, así como las gráficas permiten ver las convergencias y divergencias que los actores sociales tienen entre sí, manteniendo de forma sistemática las posiciones de los dos grupos señalados.

La convergencia por parte de grupos de actores, las divergencias entre diferentes grupos, junto con la posición claramente a favor de actores como el MINAE y la Presidencia de la República, así como la creación de bloques en la Asamblea Legislativa, llevan a plantear un elemento fundamental en el contexto de las políticas públicas para la reforma del sector eléctrico, y es saber quienes están efectivamente pensando en el diseño de políticas de reforma que tengan como objetivo esencial el interés general, el beneficio de la colectividad nacional. Esto plantea un serio desafío para el proceso de reforma del sector eléctrico en Costa Rica, pues como se ha podido ver, actores sociales que deberían jugar el papel de catalizadores de iniciativas, de creadores de puentes para el logro de acuerdos básicos, tienen posiciones claramente definidas hacia determinadas orientaciones de política de reforma y están aglutinados con actores sociales con una posición e intereses específicos, por lo cual, la capacidad de poder mediar para el logro del interés de la colectividad se ve seriamente disminuido y cuestionado.

Con base en lo anterior una forma de darle utilidad a la técnica de juego de actores es efectuar ese análisis para diferentes arenas políticas de tal forma que de acuerdo a la etapa y ámbito en que se encuentre el proceso de reforma del sector eléctrico, los análisis se hagan para cada una de las coyunturas y especificidades de esa arena política. Se ha realizado un análisis que considera dos momentos, por una parte la capacidad de formulación del Poder Ejecutivo y por otra parte, la forma como en primer momento estarían algunas ideas de lo que podría ser en la Asamblea Legislativa, a partir de las características y condiciones existentes en el año 2008.

El gráfico siguiente compara los resultados de relaciones de fuerza de los actores sociales con base en la matriz MMIDI y el promedio de la percepción obtenida de la encuesta realizada a diferentes expertos y profesionales relacionados con el sector eléctrico.

Aunque la escala de valoración es distinta, en el gráfico 5.15, lo que se busca es establecer si la percepción de los encuestados es congruente con los resultados obtenidos de la aplicación del modelo MACTOR considerando las influencias directas e indirectas. De forma consistente en ambos casos el Poder Ejecutivo aparece como el que tiene más influencia y recursos. En segundo lugar igualmente tanto en los resultados de la encuesta como con la aplicación de MACTOR el Bloque de los 38 aparece en segundo lugar, al igual que las Cámaras empresariales en tercer lugar.

En el modelo MACTOR el cuarto lugar lo ocupa el actor Organizaciones sociales, mientras que para los expertos consultados este actor, junto con la Tecnocracia del ICE son los que tienen menos recursos para incidir en la reforma del sector eléctrico. El cuarto lugar para los consultados lo ocupa el actor Sindicatos, mientras que en el MACTOR este actor ocupa el quinto lugar, después de las Organizaciones sociales.

Las diferencias más importantes detectadas entre ambos resultados se da en la valoración más baja que hacen los encuestados de los recursos y capacidad de la Tecnocracia del ICE y de las Organizaciones sociales; el resto del orden y relevancia de los actores es similar.

Con base en los resultados obtenidos con la técnica de Juego de Actores, el Análisis estructural y el análisis de los capítulos precedentes, en la siguiente sección se efectúa el análisis morfológico y dentro de este se elaboran los escenarios posibles de reforma del sector eléctrico a partir de la consideración de las variables esenciales del sistema estudiado y de los objetivos y relaciones de los actores sociales de la RPRSE