4.4. Análisis de la red de políticas públicas de reforma del subsector eléctrico de Costa Rica

En esta sección se realizará la descripción y análisis de los planteamientos más importantes que configuran la visión y objetivos de los actores sociales relevantes del sector eléctrico. En la primera parte, sección 4.4.1 se ubica de forma general las posiciones de los actores sociales desde la perspectiva sociopolítica nacional y de cara a los procesos de reforma económica, estableciendo los grandes bloques que están a favor o en contra de la reforma en el sector eléctrico. Posteriormente, en la sección 4.4.2 se hace la tipificación en detalle de los actores sociales, estableciendo sus argumentos, recursos, intereses y objetivos de cara al proceso de reforma en el sector eléctrico. Con base en lo anterior, se efectúa un análisis de la dinámica de red en la sección 4.4.3. La sección 4.4.4 realiza un análisis de la información recabada a través de una encuesta realizada a actores y expertos relacionados con el sector eléctrico en el país.

Esta sección tendrá un carácter deductivo, partiendo de posiciones generales hasta llegar a criterios y posiciones de los actores sociales relevantes de la red de políticas. Posteriormente, en el siguiente capítulo con base en los criterios, recursos y potenciales alianzas prevalecientes y mediante técnicas de prospectiva se volverá a partir de los aspectos específicos determinados para cada actor, a hacer un análisis general, mediante el análisis estructural y de juego de actores para pasar luego a la elaboración de escenarios futuros más probables.

4.4.1 Las posiciones generales de los actores sociales con respecto a la reforma del subsector eléctrico

En esta sección se hace una ubicación general de carácter sociopolítico de los diferentes grupos y actores con respecto al proceso de reforma del sector eléctrico en el país.

4.4.1.1 El contexto sociopolítico del proceso de reforma

En el sistema político y económico internacional se establecen una serie de directrices en el campo económico y político que bajo la influencia de los países desarrollados más influyentes, son asumidas en la mayoría de OFI`s y en los demás organismos internacionales. Los planteamientos básicos al respecto fueron analizados en la sección 4.1.

Para efectos de esquematizar bajo el análisis sistémico del proceso, se tiene como insumos el subsistema económico y político, intereses de actores económicos, así como una orientación ideológica e intereses en el sistema internacional, que influyen mediante diferentes formas de poder sobre acciones en el plano del Poder Legislativo y en las medidas que el Poder Ejecutivo ha venido tomando.

En el caso del sector eléctrico las fuentes de financiamiento externo de la banca de desarrollo durante la década de 1990 y parte de este siglo, han estado limitadas para instituciones públicas, considerándose que en este sector la empresa privada podría llenar las necesidades de inversión. El sistema económico y político internacional promueve la participación privada en el sector eléctrico, mientras que a lo interno del país, muchos de los intereses de las empresas nacionales con mayor poder económico y político han validado en algunos casos esas posiciones.

En el caso de Costa Rica algunos sectores empresariales consideran como positivo la coexistencia de lo público con lo privado en un mercado abierto a la competencia, mientras que otros prefieren un sistema privado de competencia; hasta ahora ha predominado la primera posición, debido a la calidad y precio de los servicios eléctricos en Costa Rica.

La Asociación Costarricense de Productores de Electricidad (ACOPE) forma parte de la Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones de la Empresa Privada (UCCAEP), sus intereses han estado centrados en la venta de energía eléctrica al ICE en condiciones favorables y han planteado la necesidad de una apertura total del mercado eléctrico regional, esto con el fin de ser agentes del mercado y con ello vender electricidad a Centro América. Este sector ha tenido influencia en los sectores políticos del país, en donde incluso políticos han participado como inversionistas en estas empresas. Su interés es invertir en la generación eléctrica y lograr los mayores beneficios. Para ello han llevado a cabo acciones con el fin de lograr legislación apropiada y han estado presionando por pronunciamientos de la Sala Constitucional para poder llevar a cabo sus acciones en el Mercado Eléctrico Regional (MER).

Dentro del sistema político, los diputados provinciales o regionales con intereses en las empresas eléctricas, ya sea cooperativas o bien en las empresas de servicios públicos municipales, han tenido una importante capacidad para influir en el Poder Legislativo, consiguiendo marcos legales favorables para desarrollar y ampliar sus actividades en cantidad y diversidad de lo que tenían. Actores políticos en estos casos son los diputados regionales y dirigentes municipales, algunos con intereses económicos ligados a dichas empresas o bien funcionarios de esas organizaciones. En este caso vemos que el insumo (imputs), es decir los intereses políticos y económicos, junto con el respectivo poder han podido llevar a un proceso de acción política en el Poder Ejecutivo y Legislativo, en donde el resultado ha sido de forma clara una mayor capacidad y potestad de ciertas organizaciones para llevar a cabo acciones en el sector eléctrico, esto bajo una perspectiva de interés de estos entes y no necesariamente pensando en la planificación y operación integrada y óptima del SEN.

Los ministerios e instituciones encargadas de aprobar y fiscalizar al sistema eléctrico en la mayoría de los casos han estado en función de restringir las inversiones y el desarrollo de las obras, siguiendo las directrices de los OFI`s y de los grupos de económicos y políticos con mayor poder y a quienes las directrices del Consenso de Washington les son beneficiosas. Así por ejemplo, el papel que ha tenido la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos ha llevado a una disminución significativa en términos reales de las tarifas eléctricas, estando altamente influenciadas por el sistema político. Un caso lamentable ha sido las declaraciones del regulador Fernando Herrero al indicar que no aprobaba las tarifas al ICE por los apagones que se dieron al final del verano del 2007, que requirió hacer cortes programados en ciertas horas y días en ciertas zonas del país.

En otros casos aprobaciones o desaprobaciones en la Contraloría General de la República parecieran tener alguna influencia política, siguiendo en algunos casos intereses coyunturales o líneas de sectores políticos y económicos con un importante poder en el país, lo anterior se indica a manera de hipótesis con base en ciertas acciones, para su verificación requiere de una investigación sistemática para sustentarla.

Como contraparte, en el país se han tenido organizaciones sociales de diversa índole, desde sindicatos, organizaciones ambientalistas y universitarios, ciudadanos y organizaciones de base como asociaciones de desarrollo, que han cuestionado los procesos de debilitamiento de instituciones públicas y la disminución de las inversiones públicas en el desarrollo eléctrico. Además han cuestionado los procesos de apertura del mercado eléctrico y la participación ventajosa de empresas privadas en la generación eléctrica, amparadas a legislación obtenida por políticos que posteriormente han sido ubicados con intereses o participación económica en empresas ligadas al sector eléctrico.

En el seno del Poder Ejecutivo se tiene la facultad de orientar el sector eléctrico a partir del Plan Nacional de Energía, elaborado por el MINAE. Sin embargo, en algunos casos el afán conservacionista del MINAE entra en contradicción con las necesidades de creación de infraestructura eléctrica del país . El MINAE ha mostrado por cerca de 8 años una falta de coordinación y priorización en estos campos, junto a la incapacidad para cumplir con las funciones que le establecieron en la legislación, todo lo cual afectó al país y al sector eléctrico. En la actualidad (2006-2010) este ministerio ha mostrado una importante cohesión y voluntad para ejercer la rectoría del sector eléctrico, articulando políticas en el Plan Nacional de Desarrollo, Plan Nacional de Energía, estrategia nacional para el cambio climático, entre otras iniciativas. No obstante, habrá que analizar la relación entre políticas, objetivos e instrumentos, pues en algunos casos no parece suficientemente claro cómo compatibilizan diferentes iniciativas que pueden ser no compatibles o al menos no complementarias entre sí.

Por su parte, los intereses de algunas organizaciones sociales se dirigen a la construcción de un modelo económico, social y ambiental más sostenible, cuestionando así mismo el desarrollo desmesurado del sector eléctrico para abastecer al modelo de crecimiento económico que está en función, según ellos, de las grandes transnacionales que propicia la inequidad social. El poder de estos actores sociales se basa en el convencimiento y la movilización social en las calles, así como una serie de derechos ciudadanos ampliados en nuestro ordenamiento jurídico e institucional. Su poder se ha visto disminuido por el manejo de los medios de comunicación de los grupos económicos y políticos que les interesa llevar a cabo transformaciones en el campo económico.

A lo interno de las instituciones y empresas que forman el sector eléctrico encontramos nombramientos en Juntas Directivas o altos funcionarios, basados en intereses de grupos políticos (clientelismo) o bien intereses económicos claramente establecidos. Esto ha ocasionado un fuerte debilitamiento de la capacidad, efectividad y dirección de las organizaciones convirtiéndose en un grave peligro para la existencia misma de éstas a mediano plazo.

Se procederá a realizar un análisis de la dinámica que está inmersa en el sector eléctrico en cuanto a intereses, poder y actores sociales que llevan a un proceso de decisión que significa la adopción de determinadas acciones de política pública, para ello analizaremos el enfoque de RPRSE, en donde ciertos actores sociales participan y donde su entrada es restringida al cumplimiento de ciertos atributos.

Se plantearán los actores políticos y sociales más importantes, tratando de descomponerlos y especificarlos hasta donde sea posible, para luego establecer de forma general sus intereses particulares con respecto a políticas públicas generales con incidencia en el sector eléctrico. Además se hará un breve inventario de las diferentes formas de poder que tienen estos actores. Con base en lo anterior se procederá de forma resumida con el análisis, se parte del ambiente existente y las tendencias, algunas de las cuales se han mencionando previamente, para luego con base en los actores, los intereses y el poder, proceder al análisis del proceso político que desembocará en un conjunto de resultados. Debido a que los resultados pueden ser variados se planea inicialmente el resultado más posible para cada uno de los grupos de interés más relevantes, para luego con base en la evaluación, plantear en el análisis de prospectiva las tendencias y los escenarios más probables a los que se enfrentará el sector eléctrico de Costa Rica en los próximos años.

Las coaliciones que se han estado dando en la Asamblea Legislativa y que en esta definición de actores sociales hemos considerado han sido estudiadas según la orientación ideológica, como se muestra en el gráfico siguiente, teniendo presente que esto es una simplificación y que en muchos casos, más allá de los aspectos ideológicos, el comportamiento de los diputados está influenciado por la representación de intereses de determinados sectores.

Como se aprecia en la gráfica anterior, se conceptualiza la coalición de los 38 como un grupo que va del Partido Liberación Nacional de tendencia centro derecha hacia agrupaciones políticas que tienden a ser de derecha, siendo el Movimiento Libertario el partido que se ubica más hacia la derecha. Esta coalición comparte en términos generales las reformas económicas de corte neoclásica, además de que han mostrado una cercanía y apoyo de parte de sectores empresariales ligados a los generadores privados de electricidad.

Por su parte, la denominada coalición de los 19 está compuesta por Partidos políticos que van del centro izquierda, como el Partido Acción Ciudadana, hasta la agrupación política de Merino del Río. Estos partidos han mostrado cercanía con la tecnocracia del ICE y los sindicatos, como defensores del Estado Social de Derecho. No obstante, hay algunas diferencias en los planteamientos y las tácticas de los miembros de estas agrupaciones.

Es importante hacer notar dos aspectos que pueden ser de gran relevancia cuando el proyecto de ley esté en la Asamblea Legislativa. Por una parte, se ha llegado a un desgaste de la coalición de los 38 en el proceso de aprobación de las leyes del TLC, además, los diputados desean asumir sus agendas y proyectos, así como el posicionamiento de temas y proyectos de las zonas de su representación; algo que ha estado totalmente al margen en más de dos años y medio de discusión del tratado de libre comercio. Unido a ello, cada partido y dentro de ellos las diferentes tendencias tratan de posicionar sus criterios e intereses de cara a los procesos político electorales que se están iniciando.

Otro elemento importante de tener presente es que pese a las fuertes diferencias que se han dado en el congreso entre el Partido Liberación Nacional y Partido Acción Ciudadana, existen dentro de algunos diputados de ambos partidos, algunas posiciones similares, en el marco del proceso de reforma del sector eléctrico, que podría dar la posibilidad de conciliar algunos elementos del enfoque de la reforma del sector eléctrico, sobre todo, si se tiene en cuenta que según el criterio obtenido por parte de diputados del PLN hay algún grado de distanciamiento del Dr. Roberto Dobles, promotor de las reformas neoclásicas.