1.1.3. Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI)

Introducción

La creciente preocupación que despertaba la amenaza del lavado de dinero a las instituciones financieras y el sistema bancario, y especialmente las asoladoras proporciones que el problema de la droga había alcanzado, movieron a los líderes del G-7 a establecer el GAFI, en julio de 1989.

El Grupo de Acción Financiera Internacional sobre el Blanqueo de Capitales (GAFI) es un organismo intergubernamental cuyo propósito es elaborar y promover medidas para combatir el blanqueo de capitales. Estas medidas intentan impedir que dichos productos se utilicen en actividades delictivas futuras y que afecten a las actividades económicas lícitas.

El GAFI está integrado por 31 países y dos organismos internacionales. Entre sus miembros se encuentran los principales centros financieros de Europa, América del Norte y del Sur y Asia.

Es un organismo multidisciplinario, condición fundamental para luchar contra el blanqueo de capitales, que reúne a expertos encargados de adoptar medidas sobre cuestiones jurídicas, financieras y operativas.

A pesar de no formar parte de ningún organismo internacional, contar con un presupuesto y una estructura muy reducida, es el único organismo especializado y dedicado exclusivamente a la lucha contra el blanqueo de capitales, que goza de una estimable consideración en los foros internacionales y cuyos trabajos, informes y recomendaciones son tenidos en cuenta a la hora de legislar y arbitrar medidas contra el blanqueo de dinero.

1.1.3.1. Las Cuarenta Recomendaciones

En abril de 1990, el GAFI emitió un informe con cuarenta recomendaciones tendentes a articular un sistema internacional de lucha contra el blanqueo de capitales.

El Informe trata de profundizar y fomentar la aplicación de la Convención de Naciones Unidas para la prevención y represión del blanqueo de capitales procedentes del narcotráfico.

La Primera Recomendación insta a los países a tomar las medidas necesarias para poner en marcha la Convención de Viena y proceder a su ratificación.

La necesidad de abarcar todos los aspectos relevantes de la lucha contra el blanqueo de capitales se refleja en el conjunto de las cuarenta recomendaciones, que el GAFI ha decidido aplicar y cuya adopción se promueve en todos los países.

Las Recomendaciones redactadas inicialmente en abril de 1990, fueron revisadas inicialmente en 1996 para reflejar la experiencia acumulada por los cambios experimentados en materia de blanqueo de capitales.

Las Cuarenta Recomendaciones constituyen el marco básico de lucha contra el blanqueo de capitales y han sido concebidas para su aplicación universal. Abarcan el sistema jurídico penal y policial, el sistema financiero y su reglamentación, y la cooperación internacional. El GAFI reconoció, desde el principio, que los países tienen sistemas jurídicos y financieros diferentes, de modo que todos ellos no pueden adoptar las mismas medidas.

Por lo tanto, las Recomendaciones constituyen los principios de acción en materia de blanqueo de capitales que los países deben aplicar, de acuerdo con sus circunstancias particulares y su marco constitucional, dejando a los países cierta flexibilidad en su aplicación, en lugar de obligar a cumplir con todos los detalles. Las medidas no son especialmente complicadas o difíciles, siempre que exista voluntad política de actuar. Tampoco comprometen la libertad de llevar a cabo operaciones lícitas, ni amenazan el desarrollo económico.

Los países que forman el GAFI se han comprometido claramente a aceptar la disciplina de estar sujetos a una vigilancia multilateral y a evaluaciones mutuas. La aplicación de las cuarenta Recomendaciones por parte de los países miembros se supervisa a través de un doble enfoque: un ejercicio anual de autoevaluación y un proceso más detallado de evaluación mutua según el cual cada país miembro está sujeto a un examen sobre el terreno.

Además, el GAFI realiza exámenes horizontales de las medidas adoptadas para aplicar determinadas recomendaciones. Estas medidas son esenciales para el establecimiento de un marco eficaz contra el blanqueo de capitales.

Las 40 Recomendaciones (abril de 1990) se encuentran agrupadas en cuatro apartados diferenciados:

1) Principios generales,

2) Papel de los ordenamientos jurídicos nacionales en la lucha contra el blanqueo de capitales.

3) Papel del sistema financiero en dicha lucha, y

4) Refuerzo de la cooperación internacional en esta materia.

El primer apartado recoge los Principios generales, en los cuales se recomienda a los Estados: ratificar la Convención de Viena contra el tráfico de estupefacientes y sustancias psicotrópicas; eliminar obstáculos, como el secreto bancario o profesional, que impidan que las instituciones financieras apliquen las recomendaciones; intensificar la cooperación multilateral y la ayuda mutua judicial en los procedimientos que se sigan por esta causa. (Recomendaciones 1 a 3).

El segundo apartado dedicado al papel de los ordenamientos jurídicos nacionales en la lucha contra el blanqueo de capitales (Recomendaciones 4 a 7), insta a los Estados a incorporar a sus ordenamientos jurídicos tipos penales contra el blanqueo de capitales, no limitándose al tráfico de drogas y a sus beneficios, sino a todos aquellos derivados de cualquier infracción grave.

En este punto existían en la comunidad internacional dos posturas: la primera, de aquellos países que solamente pretendían penalizar aquellos delitos cuyo alcance y proyección tenían carácter internacional, delitos muy significativos con verdadera conciencia generalizada para su persecución, delitos como el tráfico de drogas, el terrorismo o el tráfico de armas; la otra corriente es representada por los países partidarios de extender el delito de blanqueo a todos aquellos delitos graves con independencia de sus características y peculiaridades nacionales.

El problema para llegar a un consenso era el distinto tratamiento que algunos de estos delitos tenían en las legislaciones nacionales, así, por ejemplo, las infracciones fiscales no tenían la consideración de delito en Suiza, mientras que las mismas conductas podían constituir un delito grave, como en España, siendo Estados Unidos el principal precursor de este

tratamiento expansivo de los delitos de blanqueo, aunque en dicho momento y actualmente, mantiene distintas ventajas fiscales en distintos Estados.

En la actualización de la 4ª recomendación, a través de las notas interpretativas publicadas con posterioridad, se especifica que deberían ser calificados como delitos graves aquellos que generen un significativo volumen de beneficio. Este segundo apartado también incluía la recomendación núm. 7, de poner en marcha las medidas legislativas necesarias, por parte de los Estados, para poder perseguir y decomisar el producto de los delitos de blanqueo.

El tercer apartado se refiere a la participación del sistema financiero en la lucha contra el blanqueo de capitales (Recomendaciones 8 a 29), siendo este bloque el verdadero núcleo de las Recomendaciones, y las reglas más importantes las relativas a la identificación de los clientes, la custodia y la conservación de los documentos generados por las operaciones realizadas.

La identificación de las personas físicas, a través de los documentos de identidad, no presenta en principio grandes complicaciones; el problema reside en la interposición de apoderados, autorizados y testaferros a través de los cuales queda oculta la verdadera personalidad del beneficiario de los

fondos. Se recomienda la prohibición de las cuentas anónimas y bajo nombres ficticios.

Mayor complejidad presenta la identificación de las personas jurídicas, sobre todo aquellas conocidas como sociedades “pantalla” que pueden ser aperturadas a través de intermediarios como abogados, asesores financieros y apoderados que gestionan por cuenta ajena este tipo de sociedades.

En estos casos nos encontramos con una doble barrera legal: se unen el secreto bancario con el secreto profesional que privilegia las relaciones con algunos de estos intermediarios, caso de los abogados.

Las Recomendaciones 14 a 19 piden mayor cooperación y diligencia a las instituciones financieras en el tratamiento de las operaciones complejas, inhabituales o sospechosas, así como la exención de responsabilidades civil y penal a favor de los directivos y empleados bancarios encargados de la denuncia de las operaciones irregulares o sospechosas.

Las siguientes recomendaciones de este bloque alertan del problema de los países cuyas disposiciones contra el blanqueo son insuficientes o inexistentes, especialmente en la aplicación de las directrices a sucursales o filiales situadas en el extranjero y las relaciones de negocios y transacciones

con personas físicas y jurídicas que operan en estos países con supervisión débil o inexistente; se aconseja extremar la vigilancia o detección del transporte transfronterizo de efectivo o instrumentos de pago al portador; la fijación de la obligación de información para las operaciones que superen un determinado umbral y la creación de un organismo central que aglutinará toda la información y su acceso; impulsar el desarrollo de técnicas que sustituyan el empleo de efectivo, tales como cheques, tarjetas de pago, abono automatizado en cuentas, anotaciones en cuenta de las operaciones de valores, etc. y por último, la creación y actuación de autoridades supervisoras nacionales en apoyo de las instituciones financieras en todas las facetas de la prevención.

El cuarto bloque de Recomendaciones (30 a 40ª Recomendación) va dirigido al refuerzo de la cooperación internacional, estableciendo dos tipos:

o Cooperación de tipo administrativo, a través de la creación de un registro por las Autoridades nacionales de los flujos internacionales de dinero en efectivo, en todo tipo de divisas; la mejora de los intercambios de información de las operaciones sospechosas; y

o Cooperación de tipo judicial, a través de convenios y tratados internacionales en materia de decomiso, asistencia mutua y extradición.

La revisión de las 40 Recomendaciones se llevó a cabo mediante una actualización de las mismas en 1996, con una serie de puntos modificados, los más importantes fueron:

La extensión de los delitos de blanqueo a todas aquellas infracciones graves que generan una cantidad importante de dinero (Nota Interpretativa a la Recomendación 4ª).

o La inclusión de empresas no financieras que tienen actividades financieras como posibles vehículos de blanqueo de dinero, cita expresamente las compañías de seguros, en particular los seguros de vida y otras formas de inversión propias de estas sociedades (Nota Interpretativa a la Recomendación 8ª).

o Las oficinas de cambio que realizan operaciones de cambio de moneda al por menor, para estas sería deseable conocer por las autoridades competentes las personas físicas o jurídicas dedicadas a esta actividad o bien establecer una autorización formal para ejercer la actividad y someterlas a las mismas obligaciones que las instituciones financieras (Nota Interpretativa a las Recomendaciones 8ª y 9ª).

o Vigilancia especial por parte de las instituciones financieras en orden a establecer la identidad y el control real de las sociedades que

operan de forma anónima; comunicación de operaciones sospechosas aún las relacionadas con cuestiones fiscales (Notas Interpretativas a las Recomendaciones 11ª y 15ª).

o Examen especial a las transacciones interbancarias y entre grupos financieros (Nota Interpretativa a la Recomendación 14ª).

o Establecer la obligación de información de las transacciones transfronterizas superiores a un determinado umbral, así como los envíos inhabituales de dinero, instrumentos monetarios, metales o piedras preciosas (Nota Interpretativa a la Recomendación 22ª).

o Explicación del concepto de entrega vigilada y su utilización como técnica para la investigación y obtención de pruebas sobre las operaciones internacionales de blanqueo de capitales (Nota Interpretativa a la Recomendación 36ª).

El Informe de 1996 señalaba la potencialidad que tenía el uso de las nuevas tecnologías como instrumento de blanqueo de capitales. Los medios de pago electrónicos, la banca electrónica e Internet permitían el anonimato de las operaciones además de la inmediatez y seguridad en las operaciones. A pesar de esta advertencia, no se ha apreciado hasta la fecha un uso intensivo de estos medios como instrumento de blanqueo.

Entre 2000 y 2002, el GAFI inició un examen general para determinar si las recomendaciones revisadas en 1996, estaban al día y ofrecían contramedidas efectivas.

La última revisión de las 40 Recomendaciones incorpora los cambios introducidos en 20 de junio de 2003 y 22 de octubre de 2004, en esta revisión se constata el aumento de sofisticadas técnicas de blanqueo tales como el uso de personas jurídicas para encubrir la titularidad real de los bienes y el aumento de profesionales para obtener asesoramiento y asistencia en el lavado de fondos delictivos; se señala la ampliación de la normativa a los actos relacionados con la financiación del terrorismo.

La pertinencia de las recomendaciones se observa también mediante la reunión anual de “tipologías”. En este foro, expertos en aplicación de la ley y regulaciones procedentes de los países miembros del GAFI y otras organizaciones internacionales discuten los métodos de blanqueo de dinero que prevalecen, las amenazas que surgen y cualquier contramedida efectiva que se haya desarrollado.