1. 4. El fenómeno terrorista

Concepto de terrorismo

Para la mayoría de los países el terrorismo, su financiación y las técnicas utilizadas para el blanqueo de los capitales que genera suscitan una serie de problemas relacionados con la prevención, su detección y las acciones legales para su represión.

La primera dificultad surge al tratar de encontrar una definición de terrorismo. Dicha dificultad fue puesta de manifiesto en la firma del Convenio Internacional para la Represión de la Financiación del Terrorismo, convenio auspiciado por Naciones Unidas, ya que no todos los países que han aprobado la Convención están de acuerdo con respecto a cuáles son los actos considerados como terrorismo. El significado de terrorismo no está universalmente aceptado, debido a las importantes consecuencias políticas, religiosas y nacionales que difieren de un país a otro.

Por otro lado, no debemos olvidar la posición de Estados Unidos en un asunto de absoluta prioridad para su Administración por las razones conocidas. La posición norteamericana no exenta de criticas esta contenida en el documento “La estrategia nacional para combatir el terrorismo”. Este documento formula la posición norteamericana frente al terrorismo y es una demostración del poder duro, militar y policial fundamentalmente, en contraposición al poder blando definido por Joseph Nye (utilización de la cultura y de las ideas como fórmula atrayente hacia otros países) que es propuesto por otros expertos y analistas políticos en evitación de uno de los factores que se consideran pueden ser una de las causas que favorecen el auge del terrorismo, como es el choque de civilizaciones, por utilizar la expresión de Samuel Huntington .

La lucha legal contra la financiación del terrorismo

Las medidas legales de carácter internacional para combatir la financiación del terrorismo emanan principalmente de las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas; concretamente la resolución 1373 (2001), las resoluciones previas que disponen el congelamiento de los activos de terroristas identificados, y el Convenio Internacional para la represión de la financiación del terrorismo.

Además de estas resoluciones de Naciones el 30 de octubre de 2001, el GAFI expidió un conjunto de 9 Recomendaciones Especiales sobre la financiación del terrorismo e invitó a todos los países a ponerlas en práctica e informar sobre los resultados.

Hay una importante superposición de aspectos entre estas distintas obligaciones y normas; tanto la Resolución como las Recomendaciones Especiales invitan a los países a adherirse al Convenio y a aplicar internamente sus disposiciones; asimismo, la Resolución, el Convenio y las Recomendaciones Especiales se refieren a los aspectos relacionados con el congelamiento, la incautación y el decomiso de los activos de terroristas.

El Convenio requiere que los Estados partes consideren la adopción de ciertas normas consagradas en las 40 Recomendaciones sobre el blanqueo de capitales expedidas por el GAFI. Aparte de estos y otros aspectos comunes, cada instrumento tiene disposiciones particulares. Las Recomendaciones Especiales se refieren a los sistemas alternativos de envío de fondos, las transferencias por cable y las organizaciones sin ánimo de lucro, tres aspectos que no se tratan ni en la Resolución ni en el Convenio.

Las investigaciones sobre la financiación de los grupos terroristas habían destacado la utilización del sistema financiero, el transporte físico del dinero y los bancos “hawalas”, bancos paralelos, como principales métodos para movilizar sus recursos; las fuentes de financiación de estos recursos procedían de donaciones a organizaciones caritativas y religiosas, ONG´s, utilización de sociedades anónimas interpuestas, sociedades “pantalla”, contrabando, narcotráfico, transferencias a paraísos fiscales, depósitos con múltiples cuentas de un solo titular y la utilización de Internet como plataforma para suministrar información y recaudar fondos; de alguna manera se recogen los principales métodos o técnicas empleadas para el blanqueo del producto de cualquier tipo de delito, con especial énfasis en su carácter transnacional.

Las técnicas utilizadas para la financiación del terrorismo son básicamente las mismas que son utilizadas para el blanqueo de dinero; los fondos pueden provenir de fuentes legítimas, actividades delictivas, o ambas. Sin embargo, es importante ocultar la fuente de la financiación del terrorismo, sin reparar en si es legitima o ilícita.

El blanqueo de dinero y la financiación del terrorismo pueden darse en cualquier país del mundo por el carácter global de sus actuaciones y especialmente en aquellos países con sistemas financieros complejos, precisamente por la facilidad que ofrece para su ocultación la complejidad del sistema; aunque por otra parte también es posible en los países con infraestructuras y medidas contra el blanqueo de capitales débiles, inexistentes o ineficaces siendo terreno abonado para estas prácticas.

Los ataques terroristas contra Estados Unidos, el 11-S, aumentaron la importancia de prevenir, detectar y eliminar la financiación del terrorismo. En octubre de 2001, el GAFI amplió su mandato más allá de la lucha contra el blanqueo de dinero para concentrarse también en la financiación del terrorismo.

Consecuencia de esta acción los países agrupados en el GAFISUD (Grupo de Acción Financiera de Sudamérica) , el GAFIC (Grupo de Acción Financiera del Caribe) , la OEA (Organización de Estados Americanos) y el Grupo Egmont (Unidades de Inteligencia Financiera) entre otras organizaciones internacionales y organismos regionales, secundaron planes de acción contra la financiación del terrorismo siguiendo la iniciativa del GAFI.

Las Nueve Recomendaciones Especiales contra la Financiación del Terrorismo

Las Nueve Recomendaciones Especiales contra la Financiación del Terrorismo no son sugerencias, sino más bien mandatos para que cada país, no sólo los miembros del GAFI, tome las medidas adecuadas para combatir la financiación del terrorismo, bajo la amenaza de ser considerado un país que no acata los estándares internacionales en la lucha contra este fenómeno, si bien el GAFI no tiene capacidad legal de dictar normas queobliguen a los países miembros y menos aún a los no miembros, su reputación y prestigio internacional han hecho que sus decisiones sean adoptadas por todos países interesados en la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo.

Las Recomendaciones Especiales respecto a la financiación del terrorismo son las siguientes:

1) Ratificación y ejecución de los instrumentos de Naciones Unidas.

Cada país debe tomar inmediatamente los pasos necesarios para ratificar e implementar plenamente la Convención Internacional de las Naciones Unidas para la Supresión de la Financiación del Terrorismo de 1999.

Asimismo, los países deben implementar de inmediato las resoluciones de las Naciones Unidas relativas a la prevención y supresión de la financiación de actos terroristas, particularmente la Resolución 1373 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.

En esta primera recomendación el problema fundamental es determinar si un país ha cumplido totalmente con las exigencias de la convención, y hasta que punto lo ha hecho, el problema se acentúa porque han sido muchos menos países que han ratificado esta Convención que la Convención de Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1988. La segunda parte de la primera recomendación le exige a cada país que lleve a la práctica en su totalidad las resoluciones del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Estas Resoluciones son: la 1267 (1999); la 1260 (1999); la 1333 (2000); la 1373 (2001); la 1390 (2001).

Llevar a la práctica tales resoluciones implica que un país ha establecido todas las medidas adecuadas y necesarias para las exigencias de las resoluciones de la Convención de la ONU y del Consejo de Seguridad entren en vigor. Estas medidas pueden lograrse a través de leyes, reglamentos, directivas, decretos u otra acción legislativa o ejecutiva pertinente de conformidad con el marco legal y constitucional de un país.

De las 5 resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU, la más importante para los objetivos de cumplimiento del GAFI es la Resolución 1373.

Esta Resolución obliga a todos los países miembros de la ONU a:

 Tipificar las acciones que financian el terrorismo;

 Negar todo tipo de apoyo a los grupos terroristas;

 Eliminar el ofrecimiento de refugios seguros o de apoyo a los terroristas, lo cual incluye la congelación de fondos o bienes de personas, organizaciones o entidades involucradas en actos terroristas;

 Prohibir la asistencia activa o pasiva a los terroristas; y

 Cooperar con otros países en las investigaciones penales y compartir información sobre actos terroristas previstos.

2) Tipificación de la financiación del terrorismo y el blanqueo asociado.

Cada país debe tipificar como delito la financiación del terrorismo, de los actos terroristas y de las organizaciones terroristas. Los países deberán asegurarse que tales delitos se establezcan como delitos previos del de lavado de activos.

Esta segunda recomendación contiene dos elementos, los cuales le exigen a cada país que:

 Criminalice la financiación del terrorismo, los actos terroristas y las organizaciones terroristas; y

 Clasifique los delitos terroristas como delitos subyacentes al blanqueo de dinero.

Un país puede cumplir con esta segunda recomendación ya se estableciendo nuevas leyes que creen tipos específicos de delitos, donde se podrían incluir las actividades de financiación del terrorismo, o mostrando cómo se pueden aplicar los tipos de delitos penales existentes a las actividades de financiación del terrorismo. Además, los delitos de financiación del terrorismo deberían ser considerados delitos de blanqueo de dinero, incluso si se llevan a cabo en otro país.

3) Congelación y decomiso de activos terroristas.

De acuerdo con la tercera recomendación, cada país deberá implementar medidas para congelar sin dilación los fondos u otros activos de los terroristas, de aquellos que financien el terrorismo y de las organizaciones terroristas, de acuerdo con las resoluciones de las Naciones Unidas relativas a la prevención y supresión de la financiación de los actos terroristas.

Cada país también deberá adoptar e implementar las medidas, incluidas las legislativas, que permitan a las autoridades competentes la incautación, el embargo y el decomiso de la propiedad que procede, se utiliza o se intenta utilizar o destinar a la financiación de terrorismo, los actos terroristas o las organizaciones terroristas.

En esta tercera recomendación hay tres conceptos fundamentales que pueden tener significados distintos según los países: congelación, incautación y decomiso (o confiscación).

La congelación quiere decir que una autoridad competente dentro de un país tiene la facultad para bloquear o retener fondos o bienes específicos y, de ese modo, impedir que esos fondos sean transferidos o, de lo contrario, dispersados. Los fondos o bienes congelados siguen perteneciendo al propietario y permanecen bajo la administración de una institución financiera u otra entidad y bajo el control de la dirección existente. El objetivo de congelar los bienes es eliminar el control que tiene el propietario sobre dichos bienes, de manera que éstos nos puedan utilizarse con fines ilícitos.

La incautación significa que la autoridad gubernamental competente tiene la facultad para tomar el control de los fondos o bienes específicos. Bajo incautación, los bienes o fondos siguen perteneciendo al propietario original, pero la autoridad competente se encarga de la tenencia, la administración y el manejo de los bienes.

El decomiso o confiscación quiere decir que la autoridad competente tiene la facultad para transferir la propiedad de los fondos o bienes específicos al país mismo. Por lo general, el decomiso ocurre cuando existe una sentencia penal o decisión judicial que ha determinado que los bienes o fondos provienen de actividades delictivas, o estaban destinados para utilizarse en violación de la ley.

4) Informe de transacciones sospechosas relativas al terrorismo.

Si las instituciones financieras u otros negocios o entidades sujetas a las obligaciones de control del lavado de activos, sospechan o tienen indicios razonables para sospechar que existen fondos vinculados o relacionados con o que pueden ser utilizados para el terrorismo, los actos terroristas o por organizaciones terroristas, se les debe obligar a que informen rápidamente de sus sospechas a las autoridades competentes.

De acuerdo con esta cuarta recomendación, el término “instituciones financieras” se refiere tanto a las instituciones financieras bancarias como a las no bancarias, de conformidad con la puesta en práctica de las 40 Recomendaciones por el país. Como mínimo, entre las instituciones financieras se debería incluir a los bancos, las casas de cambio, los agentes de bolsa, las compañías de seguros y los servicios de transferencia o transmisión de dinero. También de conformidad con las 40 Recomendaciones, otros tipos de profesiones, negocios y actividades comerciales que están sujetos a las leyes anti blanqueo de dinero del país deberían estar amparados por la exigencia de presentar informes o reportes. Lo que es importante aquí es la coincidencia en la definición de “instituciones financieras” entre las leyes anti blanqueo de dinero y de financiación del terrorismo de un país.

Esta recomendación supone el informe bajo dos circunstancias alternativas: cuando existe la sospecha de que los fondos están vinculados a la financiación del terrorismo, y cuando hay motivos justificados para sospechar que los fondos están relacionados con la financiación del terrorismo. La diferencia entre las dos es la certeza que define el nivel de obligación de reportar una transacción. El término “sospecha” es un criterio subjetivo y es el mismo que se utiliza en las recomendaciones del GAFI sobre el blanqueo de dinero. El criterio de que existen motivos justificados para sospechar concuerda con los objetivos de la recomendación sobre el blanqueo de dinero, pero es un poco más amplio que el criterio de pura sospecha y, de ese modo, exige el informa bajo una serie de circunstancias más amplias. Los países pueden cumplir con esta exigencia de informe basándose ya sea en la sospecha o en el criterio de tener motivos justificados para sospechar.

5) Cooperación internacional.

Cada país deberá proporcionar a otro país, sobre la base de un tratado, acuerdo o mecanismo de asistencia mutua legal o intercambio de información, el máximo grado posible de asistencia en conexión con investigaciones, informes y procedimientos criminales, civiles y administrativos relativos a la financiación del terrorismo, de los actos terroristas y de las organizaciones terroristas.

Además, los países deberían tomar todas las medidas posibles para asegurar que se denegará el refugio a los individuos acusados de financiar el terrorismo, y deben contar con procedimientos vigentes para extraditar, cuando sea posible, a tales individuos.

La primera parte de esta medida autoriza el intercambio de información, a través de mecanismos de asistencia legal mutua u otros medios que difieren de la misma. La asistencia legal mutua quiere decir tener la facultad para brindar una amplia gama de asistencia legal, que incluye la obtención de pruebas, la búsqueda e incautación de documentos u otros artículos importantes para las acciones e investigaciones penales, y la capacidad para hacer cumplir una orden extranjera de restricción, incautación, decomiso o confiscación dentro de un proceso criminal. El intercambio de información a través de medios que difieren de la asistencia legal mutua comprende cualquier tipo de arreglo, incluido el intercambio de información que se lleva a cabo entre la unidades de inteligencia financiera (UIF) u otras unidades de organismos gubernamentales que se comunican bilateralmente, en virtud de memorandos de entendimiento, a través del intercambio de correspondencia, o de otra manera.

La segunda parte de esta medida se refiere a los conceptos de refugio seguro y extradición. Estas expresiones tienen el mismo significado que los términos “refugio seguro”, tal como se utiliza en la Resolución 1373 del Consejo de Seguridad de la ONU, y extraditar, tal como se emplea en la Convención de Naciones Unidas para la Represión de la Financiación del Terrorismo. Con respecto a la extradición, los países deberían asegurarse de que las pretensiones de móviles políticos no sean reconocidas como una justificación para rechazar las solicitudes de extradición de personas que supuestamente están involucradas en la financiación del terrorismo. Este concepto y redacción provienen del Convenio de Naciones Unidas para la Represión de la Financiación del Terrorismo.

6) Sistemas alternativos de envíos de fondos.

Los países deberán tomar todas las medidas posibles para asegurar que las personas físicas y jurídicas, incluyendo los agentes, que brindan servicios de transmisión de dinero o títulos valores, incluyendo las transferencias a través de redes o sistemas informales, deban estar autorizadas o registradas y sujetas a todas las Recomendaciones del GAFI aplicables a los bancos y a las instituciones financieras no bancarias. Cada país deberá asegurar que a las personas físicas o jurídicas que realicen este servicio ilegalmente se les impongan sanciones administrativas, civiles o penales.

Por lo general, los servicios formales de transferencias de dinero son proporcionados por una categoría diferente de instituciones financieras no bancarias, a través de la cual se transfieren fondos en nombre de individuos o personas jurídicas, por intermediación de una red especializada o a través del sistema bancario reglamentado. Para determinar su conformidad con las 40 Recomendaciones, estos servicios de transferencia de dinero son considerados como una institución financiera no bancaria y están sujetas al sector financiero reglamentado.

El sistema informal de transferencia de dinero o valores se refiere a un tipo de servicio financiero a través del cual se transfieren fondos o valores de un país a otro mediante mecanismos o redes informales y sin supervisión. Tradicionalmente, en muchas jurisdicciones estos sistemas informales han funcionado fuera del sector financiero reglamentado; estos sistemas informales comprenden, los ya conocidos, Mercado Negro del Peso, el hundi y el hawala, entre otros.

El objetivo de esta recomendación es asegurarse que los países les impongan medidas anti blanqueo de dinero y contra la financiación del terrorismo a todos los tipos de sistemas de transferencia de fondos o valores. Por lo tanto, como mínimo, cada país debería asegurarse de que todos los sistemas de transferencia de dinero y valores, incluidos los sistemas informales, estén sujetos a estándares específicos internacionales y del GAFI. Además, un requisito importante de esta recomendación es el nombramiento de una autoridad competente para acreditar o registrar todos estos servicios informales de transferencia de dinero o valores y exigirles que tengan programas adecuados para protegerse contra el blanqueo o lavado de dinero y la financiación del terrorismo. Dicho requisito es compatible con las 40 Recomendaciones.

7) Transferencias por cable.

Los países deben tomar medidas para exigir a las instituciones financieras, incluyendo a las que se dedican al giro de dinero o títulos valores, que incluyan información adecuada y significativa sobre el ordenante (nombre, domicilio y numero de cuenta) en las transferencias de fondos y mensajes relativos a las mismas; dicha información debe permanecer con la transferencia o mensaje relativo a ella a través de la cadena de pago.

Los países deben tomar medidas para asegurar que las instituciones financieras, incluyendo a las que se dedican al giro de dinero o títulos valores, realicen un examen detallado y vigilen las transferencias de fondos de actividades sospechosas que no contengan toda la información acerca del ordenante (nombre, domicilio y número de cuenta).

Esta recomendación ha dado lugar a problemas de interpretación. En primer lugar, a pesar de que el texto de la recomendación da a entender que se aplica a todas las instituciones financieras, las notas de orientación estipulan tres categorías de instituciones financieras implicadas: los bancos, las casas de cambio y los servicios de transferencias de dinero. Los agentes de bolsa y las compañías de seguros pueden estar sujetos a esta recomendación en ciertas jurisdicciones, aunque actualmente no se da mayor información al respecto.Se ha publicado un proyecto de nota interpretativa con respecto a la Recomendación 7ª, que ampliaría la definición de institución financiera y proporcionaría información más específica sobre qué remesas deben ser cubiertas y qué datos deben mantenerse para cada tipo de transferencia. La nota interpretativa también propone que se permitan exenciones a estos requisitos para ciertos tipos de remesas. Se recomienda la consulta al GAFI (página web) con respecto a la puesta en práctica de esta recomendación.

8) Organizaciones sin fines de lucro.

Los países deben revisar la adecuación de las leyes y reglamentos referida a entidades que pueden ser utilizadas indebidamente para la financiación del terrorismo. Las organizaciones sin fines de lucro son particularmente vulnerables y los países deben asegurar que las mismas no sean utilizadas ilegalmente:

(i) por organizaciones terroristas que aparezcan como entidades legales;

(ii) para explotar entidades legales como conducto para la financiación del terrorismo, incluyendo el propósito de evitar las medidas de congelamiento de activos y

(iii) para esconder y ocultar el desvío clandestino de fondos destinados a propósitos legales hacia organizaciones terroristas.

El objetivo de esta recomendación es evitar que las organizaciones sin fines de lucro (aquellas formadas con fines benéficos, religiosos, educativos, sociales o fraternales), así como otras entidades y organizaciones lícitas, sean usadas indebidamente por los terroristas. En este sentido, la recomendación es más bien general porque las entidades clasificadas como organizaciones sin fines de lucro adquieren diversas formas y la naturaleza de sus operaciones varía de una jurisdicción a otra.

9) Correos de efectivo

En 2004 fue introducida esta novena recomendación:

La cual decía que los países deberían tener medidas para detectar el transporte físico transfronterizo de dinero en efectivo e instrumentos negociables al portador, incluyendo un sistema de declaración u otra obligación de revelación. Los países deberían asegurarse que sus autoridades competentes tienen la atribución legal para detener o retener dinero en efectivo e instrumentos negociables al portador que se sospecha están relacionados con el financiamiento del terrorismo o lavado de activos, o que son falsamente declarados o revelados. Los países deberían asegurarse que sanciones efectivas, proporcionadas y disuasivas estén disponibles para ser aplicadas a las personas que realizan una falsa declaración o revelación. En aquellos casos que el dinero en efectivo o los instrumentos negociables al portador estén relacionados con el financiamiento del terrorismo o lavado de activos, los países también deberían adoptar medidas, incluyendo las legislativas, consistentes con la Recomendación 3 y la Recomendación Especial III, que habilitaran el decomiso de dicho dinero en efectivo o instrumentos.

En el sentido de las Recomendaciones Especiales contra la financiación del terrorismo se ha publicó en España la Ley 12/2003, de 21 mayo, de prevención y bloqueo de la financiación del terrorismo.

En esta Ley se recogen las Recomendaciones dictadas por el GAFI y se crea la Comisión de Vigilancia de Actividades de Financiación del Terrorismo adscrita al Ministerio del Interior, modificándose algún artículo de la Ley 19/1993 de blanqueo de dinero y de la Ley General Tributaria, para hacer efectiva la colaboración de los sujetos obligados con la Comisión creada.

La valoración conjunta de la actuación del GAFI y del cuerpo normativo formado por las 40 Recomendaciones + 9 Recomendaciones Especiales contra la financiación del terrorismo, las Notas Interpretativas, los informes anuales de seguimiento y de tipologías, las publicaciones de los países y territorios no cooperantes, así como las relaciones mantenidas con otros grupos regionales para el impulso en la lucha contra el blanqueo, han sido calificadas por la inmensa mayoría de la doctrina nacional e internacional como de verdadero referente en la lucha contra el blanqueo de capitales, siendo considerado como el organismo internacional con mayor autorización en la materia y sus cuarenta Recomendaciones, verdadera cultura anti blanqueo entre las instituciones financieras.

Napoleoni, consultora del FMI analiza la financiación del terrorismo en lo que llama “Nueva Economía del Terror”; en su análisis destaca las remesas de emigrantes como la primera fuente de recursos terroristas, la privatización de las actividades terroristas o puesta en servicio de grupos armados, que alejados de objetivos políticos y sin ideología, ponen en marcha sus recursos armados a cambio de dinero al servicio de cualquiera que pague por ellos. Destaca, además, como la combinación de ayuda humanitaria y la actividad ilegal es típica de las instituciones islámicas vinculadas a grupos terroristas.