1.1.2. Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional de 2000 - Convención de Palermo

Introducción

La aparición y el auge de la delincuencia organizada y la transnacionalización de las actividades criminales, favorecidas por el nuevo escenario socioeconómico, con actuaciones que superaban las barreras entre Estados aprovechando los cambios de soberanía y jurisdicción otorgaba a los delincuentes una serie de ventajas, las más destacadas eran:

• La elusión de las políticas de control de blanqueo de capitales que giraban en torno a la identificación y denuncia de ciertas operaciones.

• Las provocadas por las deficiencias de la regulación internacional, utilizando las posibilidades que ofrecían los países con sistemas de control más deficientes y débiles.

• Las deficiencias en materia de cooperación judicial internacional por la existencia de procedimientos penales no coincidentes en los Estados.

• Las diferencias en el tratamiento del secreto bancario por los distintos Estados, motivado por los intereses económicos en juego.

• La utilización de profesionales ajenos a la organización criminal para las actividades de constitución de sociedades y blanqueo del dinero.

• La falta de regulación legal, por parte de muchos países, de las nuevas tecnologías, comercio electrónico, banca por Internet, métodos utilizados actualmente para el blanqueo de capitales.

• Inexistencia de un registro central estatal de las cuentas existentes en las entidades financieras, además de la falta de interrelación informática entre los organismos encargados del blanqueo de los países afectados.

• Falta de formación especializada de los responsables de perseguir el blanqueo: inspectores de aduanas y de hacienda, jueces y otros funcionarios públicos.

Los aspectos anteriores beneficiaron y otorgaron una serie de ventajas y facilidades para el blanqueo de capitales, de tal modo que fue necesaria la celebración por parte de Naciones Unidas de una nueva convención, con el propósito de combatir las nuevas formas de delito surgidas a través de la criminalidad organizada transnacional.

La Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas de 9 de diciembre de 1998, acordó elaborar una convención internacional contra la delincuencia organizada transnacional y el 17 de diciembre pidió al Comité Especial que prosiguiera su trabajo en los proyectos de convención y los protocolos conexos.

El ámbito de aplicación de la nueva Convención sería:

o La participación en un grupo organizado.

o El lavado de dinero.

o La responsabilidad penal de las empresas.

o Las sanciones.

o El decomiso.

o La transparencia de las transacciones.

o El establecimiento de jurisdicción, y

o La extradición, la obligación de extraditar o enjuiciar, la extradición de los nacionales y el examen de los casos de extradición.

Esta Convención aprobada por la Asamblea General el 15 de diciembre de 2000 fue llevada a la conferencia política que se celebró en Palermo del 12 al 15 de diciembre de 2000, abriéndose el plazo para la firma de todos los Estados. La Convención fue suscrita por 124 países en su día; a fecha de 2002 ha sido firmada por 142 países y ratificada por 15, siendo necesaria la ratificación de 40 países para su entrada en vigor.

Se subraya que tal documento fue posible como parte de un proceso de evolución de las legislaciones nacional e internacional de lucha contra la delincuencia organizada; destacándose la Convención de Viena de 1988, las normas elaboradas por la Organización de Estados Americanos (OEA) mediante los trabajos de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD) y la normativa europea contra la delincuencia organizada.

Este tratado constituyó un nuevo paradigma jurídico-dogmático en materia de lucha contra la delincuencia por las diferentes figuras y temas que incorpora.

El artículo 2 recoge dentro de las definiciones a destacar la de:

“grupo delictivo organizado, que se entenderá por un grupo estructurado de tres o más personas que exista durante cierto tiempo y actúe concertadamente con el propósito de cometer uno o más delitos graves o delitos tipificados con arreglo a la presente Convención, con miras a obtener, directa o indirectamente, un beneficio económico u otro beneficio de orden material”.

Este artículo 2 recoge también las definiciones de blanqueo de dinero, trata de personas y obstrucción a la Justicia además de otras.

También recoge el concepto de entrega vigilada, ya formulado en la Convención de Viena, que permite la entrada y salida de remesas ilícitas o sospechosas con el objetivo de investigar delitos e identificar a los responsables; la peculiaridad de este concepto radica en la posibilidad de intervención de cualquier Estado que se crea con derecho a perseguir determinado delito, prioridad de muy difícil acreditación y de dudosa legalidad, habiendo dado lugar a numerosas intromisiones y con clara quiebra del principio de soberanía.

A los efectos de la Convención se considera el delito de carácter transnacional si:

• Se comete en más de un Estado.

• Se comete dentro de un solo Estado pero una parte sustancial de su preparación, planificación, dirección o control se realiza en otro Estado.

• Se comete dentro de un Estado pero entraña la participación de un grupo delictivo organizado que realiza actividades delictivas en más de un Estado, o

• Se comete en un solo Estado pero tiene efectos sustanciales en otro Estado.

La Convención titula su artículo 6 “Penalización del blanqueo del producto del delito” y establece en su párrafo primero, que cada Estado parte adoptará las medidas legislativas y de otra índole que sean necesarias para tipificar como delito, cuando se cometan intencionalmente:

a) i) la conversión o transferencia de bienes, a sabiendas de que estos bienes son producto del delito, con el propósito de ocultar o disimular el origen ilícito de los bienes o ayudar a cualquier persona involucrada en la comisión del delito determinante a eludir las consecuencias jurídicas de sus actos,

ii) la ocultación o disimulación de la verdadera naturaleza, origen, ubicación, disposición, movimiento o propiedad de bienes o de legítimo derecho a éstos, a sabiendas de que dichos bienes son producto del delito,

b) i) la adquisición, posesión o utilización de bienes, a sabiendas, en el momento de su recepción, de que son producto del delito,

ii) la participación en la comisión de cualesquiera de los delitos tipificados con arreglo al presente artículo, así como la asociación y la confabulación para cometerlos, el intento de cometerlos, y la ayuda, la incitación, la facilitación y el asesoramiento en aras de su comisión.

En el párrafo 2, dispone que para los fines de la aplicación o puesta en práctica del párrafo 1 de este artículo:

“ cada Estado parte velará por aplicar el párrafo 1 del presente artículo a la gama más amplia posible de delitos determinantes, cada Estado parte incluirá como delitos determinantes todos los delitos graves definidos en el artículo 2 de la presente Convención y los delitos tipificados con arreglo a los artículos 5, 8 y 23 de la presente Convención. Los Estados parte cuya legislación establezca una lista de delitos determinantes incluirán entre éstos, como mínimo, una amplia gama de delitos relacionados con grupos delictivos organizados”.

La penalización del blanqueo que cubre el artículo 6 incorpora como delitos determinantes a los delitos graves definidos en el artículo 2 b) como un delito punible con una privación de libertad máxima de al menos cuatro años o con una pena más grave.

Asimismo, la participación en un grupo delictivo organizado (art. 5), la corrupción (art. 8) y la obstrucción de la justicia (art. 23) se constituyen en delitos determinantes, ampliando notablemente el universo de los delitos relacionados.

Por otra parte, el artículo 7 de la Convención de Palermo bajo el título “Medidas para combatir el blanqueo de dinero” desarrolla todo un sistema, con cierto detalle: de la supervisión de las entidades financieras, de los requisitos sobre identificación de clientes, de las denuncias de transacciones sospechosas, de la cooperación e intercambio de información, del establecimiento de una unidad de inteligencia financiera, de la vigilancia de movimientos transfronterizos de dinero efectivo, etc. e insta a los Estados parte a guiarse por las iniciativas de las organizaciones regionales, interregionales y multilaterales de lucha contra el blanqueo de dinero.

Por su parte, en 1997, la Oficina de Fiscalización de Drogas y de Prevención del Delito, denominada ahora Oficina de la Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, estableció el Programa Mundial contra el Blanqueo de Dinero con el fin de dar cumplimiento a los mandatos de las Naciones Unidas contra el blanqueo de dinero basados en la Convención de 1988 y en la Convención de Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional. La Oficina es el centro de coordinación del sistema de las Naciones Unidas para las cuestiones relacionadas con el blanqueo de dinero y el producto del delito. Proporciona asistencia técnica a los Estados para que desarrollen la infraestructura necesaria para combatir el blanqueo y puedan aplicar las disposiciones de los tratados relativas a esta cuestión.

La aplicación de la Convención por parte de los Estados ha seguido un desigual grado de satisfacción, si por una parte en junio de 2004 se convocó por primera vez la Conferencia en un ambiente de euforia general y de autentico logro: se habían completado las negociaciones en un periodo de tiempo que nunca antes había sido tan breve; por primera vez se había respetado el plazo fijado por la Asamblea General para ese tipo de negociaciones; un número record de Estados habían firmado la Convención; la entrada en vigor de la Convención se había logrado en menos de tres años y el ritmo de las ratificaciones estaba superando las expectativas.

Todo ello se anuncio como el reflejo de una determinación común de unir fuerzas contra la delincuencia organizada transnacional y la manifestación de la alta prioridad que los gobiernos daban a la cuestión; sin embargo el proceso de reunión de información tras el primer periodo de sesiones fue el primer signo de un problema incipiente. Menos de la mitad de los Estados Parte respondió a los cuestionarios a su debido tiempo. La secretaria señaló este problema e invito a la Conferencia a que lo abordara. La secretaria hizo ese llamamiento por dos razones. En primer lugar, las respuestas indicaban lagunas en el cumplimiento.

En segundo lugar, la primera ronda trataba cuestiones de cumplimiento relativamente sencillas. Las cuestiones sobre las que se habría de informar en el futuro crearían problemas insuperables. Los resultados del segundo ciclo de presentación de informes fueron todavía más decepcionantes. La tasa de respuestas bajo a aproximadamente un tercio de los Estados Parte, y el enérgico llamamiento de la Conferencia a los Estados para que respondieran al primer conjunto de cuestionarios no consiguió que la tasa total de respuestas llegara mucho más allá del 50%. La calidad de muchas de las respuestas a las preguntas contenidas en los cuestionarios dejaba mucho que desear. En algunos casos, la información reunida era de escasa utilidad. Si no se contaba con datos adecuados sobre la aplicación, los informes analíticos no eran viables. Esto tenía un efecto paralizador en la Conferencia, menoscabando su capacidad de formular políticas basadas en pruebas concretas. El problema de la presentación de informes insuficientes no era más que un síntoma de un malestar más amplio.

En el segundo período de sesiones, celebrado en octubre de 2005, la participación en la Conferencia había comenzado a declinar. Si bien considerada en cifras absolutas dicha participación era normal y coherente con las pautas de las reuniones de esa naturaleza, la composición general de las delegaciones difícilmente podía facilitar un debate a fondo. En los informes analíticos, por ejemplo, la secretaría había puesto de relieve cuestiones relacionadas con el incumplimiento de disposiciones importantes, como la forma de penalizar la participación en un grupo delictivo organizado, o la importancia atribuida al consentimiento de la víctima en el contexto de la penalización de la trata de personas en el Protocolo pertinente. En realidad, estos asuntos no se examinaban con la suficiente amplitud como para proporcionar orientación sobre medidas futuras a los Estados y al órgano constituido por la Conferencia.

La situación en el continente americano no dista mucho de la europea ya que en octubre de 2006 los Estados miembros de la OEA (Organización de Estados Americanos) plantearon para su aplicación en el área una primera revisión de su ejecución por la Comisión Especial sobre Delincuencia Organizada Trasnacional como órgano coordinador antes de mediados de 2008.

En esta reunión del Consejo Permanente se hacen eco de los problemas en la región a causa de la delincuencia organizada y acuerdan: primero, realizar un diagnóstico sobre la delincuencia organizada transnacional en el Hemisferio; segundo, consensuar una estrategia nacional contra la delincuencia organizada y por último, la formación de redes de información y cooperación.