Análisis de la Ley

La Ley 19/1993 se centra en las obligaciones de las entidades financieras, ya que la Directiva 91/308 en su preámbulo, primer considerando, justifica que:

“la utilización de las entidades de crédito y de las instituciones financieras para el blanqueo de capitales de actividades delictivas puede poner seriamente en peligro tanto la solidez y estabilidad de la entidad o institución en cuestión como la credibilidad del sistema financiero en su conjunto” y “el blanqueo de capitales influye de manera manifiesta en el aumento de la delincuencia organizada en general, y del tráfico de estupefacientes en particular”.

Este argumento utilizado por la mayoría de las normativas legales dictadas contra el blanqueo de capitales es reconocido y recogido por la doctrina jurídica española y por los expertos en la materia, que afirman que el crimen organizado se sirve del sistema financiero para efectuar pagos y transferencias entre cuentas, ocultar el origen real de los fondos o la verdadera identidad de sus propietarios, acumulación de efectivo en cajas de seguridad, canalización de inversiones, etc.

Originariamente, se pensaba que esta no sería la única Ley contra el blanqueo de capitales, al decir de su propio enunciado “Determinadas medidas...”, aunque en realidad ésta y la modificación de la misma motivada por la Directiva 2001/97 del Parlamento Europeo y del Consejo de 4 de diciembre han sido las únicas leyes dictadas con esta finalidad. En estos momentos se está preparando una nueva Ley de blanqueo, que dé respuesta a los requisitos exigidos por la tercera directiva cuyo plazo de adecuación finaliza para los Estados miembros el 15 de diciembre de 2007.

Naturaleza y estructura de la Ley

Esta ley tiene un carácter jurídico-administrativo o administrativo-sancionador cuyo principal propósito es imponer a las entidades financieras y otros obligados de carácter no financiero un conjunto de medidas y obligaciones administrativas que permitan una eficaz lucha contra el blanqueo de capitales.

La Ley, estructurada en tres capítulos, consta de 16 artículos, tres disposiciones adicionales, dos transitorias y tres finales.

El capítulo I (arts. 1 a 4) contiene las disposiciones generales (ámbito de aplicación, sujetos obligados, obligaciones de los mismos, y una causa de exención de responsabilidad para las informaciones realizadas de buena fe al Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales.

El capítulo II (arts. 5 a 12) contiene el régimen sancionador: clases de infracciones, concurso con otros procedimientos sancionadores, responsabilidad de administradores y directivos, tipificación, graduación y prescripción de las sanciones y el procedimiento sancionador.

El capítulo III (arts. 13 a 16) está dedicado a la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias, creada por esta Ley, definiendo sus funciones, composición, órganos y régimen de colaboración de otras instituciones con ella.

El Reglamento con sus 32 artículos, una disposición adicional y una transitoria, se estructura, al igual que la Ley, en cinco bloques:

1) Ámbito de aplicación, concepto de blanqueo de capitales y sujetos obligados (Arts. 1 y 2).

2) Obligaciones impuestas a las entidades financieras (Arts. 3 a 15) y las otras personas y entidades sujetas (Art. 16).

3) Régimen sancionador (Arts. 17 y 18).

4) Organización administrativa: la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias y sus órganos (Arts. 19 a 26).

5) Régimen de colaboración: deberes de las autoridades y funcionarios, colaboración de determinados órganos de supervisión y colaboración internacional (Arts. 27 a 32).

El no cumplimiento de las obligaciones supone la imposición de sanciones y como indica el artículo 1 apartado 3 de la Ley:

“Las obligaciones y sanciones previstas en la presente Ley se entenderán sin perjuicio de las obligaciones y sanciones previstas en la Ley de Enjuiciamiento Criminal y de las acciones y omisiones tipificadas y de las penas previstas en el Código Penal”.

El citado artículo quiere decir que existe una obligación general de colaboración, para los casos de delito previstos en la Ley penal, sin perjuicio de las sanciones administrativas contenidas en la Ley; resulta paradójico que primero se optara por elaborar una normativa penal y posteriormente unas medidas preventivo-administrativas, a diferencia de lo ocurrido en los países de nuestro entorno.

La Ley sigue los dictados de la Directiva y ha sido criticada por algunos autores por su ambigüedad y vaguedad. Esta falta de precisión y determinación, se debe a su propia naturaleza y objeto. En opinión de estos autores, la ambigüedad de la norma tiene su origen en las diferentes posturas de los distintos países en esta materia, que impidieron la posibilidad de llegar a un acuerdo claro y definido, tanto en el concepto de blanqueo de capitales como en los métodos a emplear.

La Ley 19/1993 no es en ningún caso un instrumento para la represión del blanqueo, sino un instrumento para su prevención.

La aplicación de la Ley requiere, en todo caso, la colaboración y la buena voluntad de los sujetos obligados, lo que justifica la utilización de términos que permitan su adaptación a todos los sectores susceptibles de ser utilizados como vía de blanqueo. Es una norma cuya eficacia requiere la cooperación de las entidades afectadas para establecer procedimientos internos adecuados para la prevención del blanqueo y difusión de las exigencias derivadas de la Ley.

Las necesidades domésticas de los distintos países, sus propias carencias en los métodos de lucha contra el blanqueo y la dificultad de coordinación de los distintos estamentos internacionales, así como la falta de experiencia acerca de las tipologías del delito llevaron a una falta de consenso y ambigüedad en la definición del texto final.

La publicación del Real Decreto 54/2005 ha cubierto de manera significativa algunas lagunas existentes en la anterior normativa ampliando el número de obligados a sectores económicos, distintos de las entidades financieras, proclives a la entrada de capitales ilícitos y el blanqueo de capitales, incremento de las medidas de identificación de los clientes, tratamiento de la banca electrónica o banca a distancia, medidas adicionales en las áreas de mayor riesgo de blanqueo, como la banca privada, la banca corresponsales, el cambio de moneda y las transferencias de fondos al exterior.

Al justificar las deficiencias e imprecisiones de la normativa destacadas por la doctrina, se puede argumentar que esta falta de precisión es consecuencia de la Directiva que obligaba a su transposición a los ordenamientos nacionales, que ya mostraba tales deficiencias en parte motivadas por el deseo de que fueran los propios Estados los que extendieran los contenidos en cuanto al ámbito de los sujetos obligados y al contenido de las obligaciones, siendo en parte responsabilidad de los propios Estados la falta de aplicación en el desarrollo correcto de la Directiva, lo cual y en última instancia, redunda en unos pobres resultados en la lucha contra el blanqueo, que destacados especialistas de la administración y estudiosos de la materia han puesto de manifiesto.