2.3.4.4 Burocratización

La UNAM, es extraordinariamente compleja, para entender ello se destacan dos aspectos:

a) La estructura institucional, que agrupa dos dimensiones: la institucional, que comprende tanto las normas que la rigen como la autoridad y sus formas y la organizacional, que incluye tanto la organización burocrática como la administrativa.

b) La relación estructura institucional-comunidad. Evidentemente, estas dimensiones se refieren tanto a las formas de gobierno y a los procesos de decisión como a los problemas de gestión.

En relación a las dimensiones en la literatura de las formas de gobierno en las universidades aparecen por lo menos cuatro modelos: el burocrático, el colegiado, el político y el de anarquía organizada. El que interesa destacar en este trabajo de investigación es el burocrático, el cual encuentra su fundamento en la autoridad legal racional, en reglas formales y en competencias que siguen la estructura académica – administrativa. El proceso de toma de decisiones se acoge a una legitimidad sustentada en los procedimientos, por lo que ha sido acusado de apolítico y de generar artificialmente la distinción entre política y administración. Este modelo requiere que la institución tenga una estructura organizacional claramente definida y objetivos precisos e identificables.

La burocratización de la UNAM, en la década de 1970. Entre las estructuras de la administración burocráticas y las académicas se agravó, por una expansión notable de los nombramientos burocráticos y las condiciones muy particulares en las que este fenómeno tuvo lugar. Durante el rectorado de Gonzáles Casanova, el personal administrativo había aumentado 12% (de 1970 a 1973). Es preciso recordar que en ese lapso se llevó a cabo la creación de los cinco Colegios de Ciencias y Humanidades. En el periodo 1973-1980, que corresponde a los dos periodos como rector de Soberón, la cantidad de trabajadores administrativos creció de 10,230 a 23,716, es decir, 132%; aunque cabe recordar que la administración de González Casanova puso en marcha cinco campus desconcentrados (las ENEP’s).

“Durante la administración de Soberón el aumento de contrataciones de personal administrativo es mucho más importante que el que se dio en el número de estudiantes inscritos. Entre 1973 y 1980, el crecimiento del personal que dependía directamente de las autoridades ejecutivas, llamado personal de confianza fue impresionantes (837%). Se cree que por lo menos 50% de esos 4,808 empleados fueron nombrados como funcionarios universitarios en varios niveles, incluyendo a directores, secretarios académicos, jefes de división de departamento, coordinadores, secretarios técnicos y asesores” .

Si bien el crecimiento de los servicios académicos, o la cada vez mayor complejidad de la Universidad pueden explicar el aumento significativo, la multiplicación del personal administrativo de confianza sólo se puede entender como una decisión política de la administración de Soberón; el ex rector, Jiménez Espiú y Martuscelli concuerdan en afirmar que la única explicación de esta ampliación de la burocracia universitaria es la lucha en contra de los sindicatos. Soberón dijo que “el crecimiento de la burocracia era una defensa aunque mucho nos reprochaban y reclamaban”. Los directores insistían en contar con alguien de confianza para cumplir con sus compromisos sin el sindicato enfrente, porque era una confrontación continua.

El crecimiento de la burocracia proporcionó al rector y a su administración una mayor capacidad operativa en todos los niveles de la vida universitaria. Este cuerpo burocrático en expansión también representó una base social leal, quienes ocupaban los puestos más altos de la administración y la estructura de poder de la Universidad Nacional Autónoma de México . La burocracia se extendió al total de las áreas de la Universidad y suplantó al desgastado tejido social de la organización académica, reemplazando la discusión de corte académico por una racionalidad burocrática . El aparato burocrático llegó a ser el único vínculo entre las entidades académicas y la administración central . A largo plazo este proceso le costaría muy caro a la Universidad. En un estudio minucioso sobre la burocratización en la UNAM , argumenta que el precio pagado por la Universidad fue una profunda distorsión de la esencia de la vida universitaria.

La identidad organizativa de los trabajadores académicos continúa siendo mediada por organismos que les son ajenos. Esta prolongada condición de desprofesionalización y subordinación del profesor aparece en fuerte contraste –pero en íntima y perversa coherencia- con la profesionalización y la autonomía política del funcionario. La exitosa política orientada a estabilizar a la universidad y a contener al sindicalismo tuvo como requisito y como resultado tanto la dispersión de la función académica como la consolidación de la función burocrática.

La Junta de Gobierno de la UNAM ha sido objeto de una contienda política permanente entre fracciones rivales de la elite universitaria. A lo largo de su historia ha sido dominada por miembros de la profesión médica, y abogados. Su historia deja ver un alto grado de interrelación con el gobierno, mediante la presencia entre sus miembros de funcionarios o de ex funcionarios. Un número relativamente elevado de miembros de la Junta ha cargado con la reputación de ser obediente al poder y estar dispuesto a llevar a la mesa de discusión “sugerencias” del presidente o altos funcionarios de gobierno.

La mayoría de los rectores y algunos directores de escuelas e institutos de investigaciones suelen ser considerados como miembros de la elite universitaria, como lo muestra el estudio posicional, éstos forman parte, al mismo tiempo, de la burocracia. Por consiguiente, se caracteriza aquí a la burocracia universitaria como el conjunto de funcionarios oficiales normados por la Junta de Gobierno (el rector y los directores de facultades e institutos de investigaciones, el Consejo Universitario (los miembros de la Junta de Gobierno y del Patronato), o por otros funcionarios designados. Este segmento de universitarios se compone de varias capas: la capa más alta incluye al mismo rector, el secretario general y el administrativo; también está compuesto por los coordinadores de Ciencias y Humanidades, por los directores de facultades e institutos de investigaciones, los directores administrativos generales y otros miembros de alto nivel del personal administrativo que trabajan para la administración central o en las distintas dependencias, entre otros. También incluye al conjunto del personal administrativo y directivo de nivel medio al que se designa habitualmente como personal de confianza.

Esta burocracia constituye a la vez la base operativa para la elite universitaria y una parte importante de su esfera de influencia política, y se presentan pruebas de un proceso notable de ampliación de la burocracia, sobre todo a partir de 1973, ampliación que abarca un incremento en el número de funcionarios contratados y en la creación de nuevos puestos.

Los funcionarios de la Universidad Nacional Autónoma de México, en distintos niveles, han creado su propio mercado laboral y han orientado sus carreras hacia los estados superiores de la administración universitaria y del gobierno federal.

La hegemonía de la elite sobre la burocracia se estableció mediante la creación de una identidad de cara al adversario y por medio de una oferta implícita de acceso a niveles superiores de la administración o del gobierno federal. Las expectativas de acceder al gobierno federal han creado y fortalecido, asimismo, lealtades hacia grupos políticos externos y han sido responsables de la subordinación voluntaria de las autoridades universitarias, con el fin de aumentar las posibilidades de trasferencia hacia el gobierno. Por estas razones, los burócratas universitarios suelen responder de manera favorable a las iniciativas gubernamentales, lo cual da como resultado, en la práctica, una restricción significativa de la autonomía.