Capítulo II. Antecedentes y contexto de estudio

Durante el siglo XX las burocracias del mundo crecieron y adquirieron poder e importancia, derivado de que en buena parte del planeta no tuvo vigencia el paradigma democrático.

JOSÉ ZARCO QUINTERO

Para servir al pueblo.

Hubo una época en que todo el mundo quería trabajar para el Gobierno, porque ser funcionario público significaba prestigio, pocas presiones, y un trabajo de por vida. Pero una ráfaga de aire helado ha comenzado a recorrer los pasillos del poder.....llevándose consigo a la gente inútil y sus ideas.

KELLY HER

2.1 Burocracia pública

A través del tiempo, en los estudios sobre administración, el concepto de burocracia ha sido utilizado para destacar ciertos rasgos estructurales y regularidades que aparecen en las organizaciones complejas de grandes dimensiones, como es el sector público. La burocracia en el ámbito de las actividades públicas, aparece como un tipo de estructura que con el tiempo se va cristalizando en el aparato administrativo de sectores tan diversos como los entes públicos, instituciones, sindicatos y escuelas. Es decir, la función pública se va diversificando y haciendo más compleja, por lo cual la autoridad gobernante tiene que aumentar el número de servidores para cumplir con las tareas públicas.

La burocracia se torna compleja, porque es una expresión de la conjunción de relaciones de fuerzas internas y de contexto, tradicionalmente se refiere a los componentes formales, racionales y jerárquicos de la organización que en conjunto definen el marco prescriptivo para la conducta de sus miembros individuales. Respecto a ellos, la burocracia se percibe como un ambiente estructurado de trabajo y por el peso de las relaciones de dominación que el sistema establece sobre sus participantes.

En la disciplina de la administración, la burocracia se expresa en la presencia de un orden establecido y la estabilidad como algo necesario que se opone a lo transitorio y cambiante. En el ámbito de los sistemas de gestión administrativa, las normas burocráticas se toman como un marco de referencia contra el cual es posible evaluar los desvíos en los comportamientos individuales. Como cultura organizacional, la burocracia se integra con valores subyacentes que priorizan las conductas racionales que se orientan por lo ya conocido y experimentado.

La comprensión del fenómeno requiere distinguir entre las expresiones burocráticas y sus rasgos constitutivos. Aspectos como la formalización, los símbolos de la autoridad y las rutinas son exteriorizaciones de fuerzas más profundas que se han instalado en la organización.

Siguiendo el mismo orden de ideas, Ricardo Etkin menciona que en cada organización el estilo burocrático depende de: a) la cultura, b) el marco normativo, c) las condiciones estructurales, d) las proyecciones del poder burocrático a través de sus transacciones con el entorno social. En ello intervienen los factores de la edad, tamaño, origen, ubicación y tecnología de la organización. Al respecto, Weber, el creador de la teoría de la burocracia, establece que la organización es eficiente por excelencia. Para lograr esa eficiencia la burocracia necesita describir anticipadamente y con detalles la manera en que deberán hacerse las cosas. En este sentido y en relación con el ambiente, la organización se presenta con una fuerte programación en las decisiones, dado que: a) se trata de una administración regulada, sometida a normas jurídicas y financieras detalladas, b) las dificultades para establecer medidas concretas del desempeño y la efectividad de las prestaciones públicas, debido al impacto social de las decisiones referidas a la salud, educación o vivienda, c) las medidas especiales de protección a los funcionarios en el aparato estatal para cubrirlos de los cambios políticos, y d) el carácter monopólico de ciertos servicios en las relaciones de las empresas públicas con la población.

Por otro lado y en relación con las acciones de la burocracia, se entienden como propias de grupos de presión que tratan de consolidar las posiciones obtenidas a través de la tecnoestructura y de los servicios administrativos en las organizaciones. La fuente de poder burocrático es múltiple: conocimientos, acceso a información crítica, vinculaciones políticas, control sobre recursos presupuestarios y privilegios establecidos por el marco jurado-institucional. Es entonces que con la formalización de las acciones, el poder que descansa en las manos de los administrativos y en la tecnoestructura, se mantiene la burocracia.

Entre las características más visibles del fenómeno burocrático se encuentran las siguientes: a) La importancia de los componentes administrativos, en comparación con las restantes actividades del organismo, hecho que se manifiesta por la programación, la documentación de los actos, las reglas y otras medidas que buscan regular la conducta de sus componentes y las relaciones con otras organizaciones. b) La exagerada estratificación de cargos, la uniformidad y el fraccionamiento de las tareas, el planeamiento y supervisión como funciones de la organización. c) Los componentes racionales en las conductas decisorias, excluyendo la consideración de factores socioafectivos, actitudes y eventos no programables. d) La estructura piramidal como esquema interno para la organización de los cargos. e) La tecnoestructura, donde los expertos y controladores instalan modelos burocráticos para utilizar a la organización como fuente de poder sobre otras organizaciones.

Es imprescindible hacer un preámbulo para decir que: “La palabra burocracia, en su sentido popular, lleva consigo el criterio de inercia, falta de espíritu de empresa, papeleo, mediocridad, de ineficiencia.....es símbolo de ineficacia de la administración pública. Significado despectivo… resulta a todas luces que la terminología burocracia ha tenido una confusión de orden interpretativo, lo que ha dado lugar a la existencia de una gama inmensa de acepciones”, por esto, es relevante el presentar su origen.

Max Weber, filósofo y sociólogo alemán, consideró el concepto de burocracia como: “la administración burocrática dominación gracias al saber.” Weber concibió este modelo de organización como ejemplo de racionalidad, tipo ideal, donde la burocracia es sinónimo de eficiencia. En su opinión, “... una vez establecida completamente la burocracia es, entre las estructuras sociales, la más difícil de destruir. La burocracia es el medio de llevar a cabo la acción colectiva dentro del orden social. Por tanto, como instrumento de socialización de las relaciones públicas, la burocracia es y ha sido un instrumento poderoso de primer orden, para quien controla el aparato burocrático. En condiciones iguales, una acción societaria, metódicamente ordenada y dirigida, es superior a cualquier resistencia de masas y aún de acción colectiva y donde la burocratización de la administración se ha llevado en forma completa se establece una forma de relación poderosa, que es prácticamente indestructible.”

Las características de la organización burocrática que Max Weber presenta se pueden presentar a partir de: a) se basa en primer lugar en la eficacia de la autoridad disciplinada formalmente, b) las normas jurídicas constan en esencia de un sistema de reglas abstractas, la administración es la actividad que permite la aplicación de dichas reglas a cada uno de los casos concretos, c) la persona que representa la autoridad así constituida ocupa de hecho una oficina, un cargo, provisto de poderes y deberes sancionados por la forma jurídica. La obediencia a semejante autoridad, por tanto, no es obediencia a la persona, sino al orden entendido en sentido impersonal, tal como procede de la serie de atribuciones conferidas a la oficina.

Si se miran a los directivos en la burocracia, con frecuencia implica, especialmente en la literatura política, un abuso de poder, una situación en la que los funcionarios poseen más poder del que necesitan para el desempeño de sus tareas legítimas. Sin embargo esta situación se complementa con el concepto Weberiano de la burocracia , ya que éste desarrolla las relaciones de autoridad y la división de trabajo.

En la teoría de la organización, las estructuras burocráticas significan una relación establecida, reconocida y fijada, por ello, el avance que presenta lo burocrático en el tiempo dificulta la innovación, las estructuras flexibles o transitorias o de otro tipo de dirección.

Es evidente que la burocracia no ha sido para la actualidad eficaz, dada la complejidad de las organizaciones públicas y las demandas internas y externas que viven las diferentes naciones, se hace necesario romper con el clásico esquema de liderazgo e ir más halla en la búsqueda de nuevos estilos de liderazgo que den respuesta a las nuevas tendencias y necesidades de las naciones.

Para los servidores públicos que buscan la innovación y la creatividad, la burocracia es un problema a partir del momento en que se pone en peligro la calidad, oportunidad de servicios y bienes que la sociedad esta esperando de las instituciones y organizaciones públicas, sin embargo, los servidores públicos han de desarrollar habilidades directivas vía un modelo de transición, cambio y calidad. En este orden de ideas, Michel Crozier menciona que en una sociedad postindustrial el recurso esencial que hará la diferencia a largo plazo es el factor humano, ello implica que el funcionario se empondere como eje de cambio dentro y fuera de la organización pública en su relación con su liderazgo.