1.7.2. La evolución del concepto de región y la regionalización

El concepto de región es antiguo, cambiante en su evolución a lo largo de la historia, ha generado interminables y bizantinos debates, ha sido cuestionado en relación a su utilidad práctica y sin embargo, las regiones están aquí para quedarse y no por acaso, la Unión Europea se debate entre la concepción francesa de una “Europa de Naciones” y la concepción alemana de una “Europa de Regiones”.

Según Velarde (2004), por lo menos en Francia, la idea de región asoma con fuerza con la misma Revolución, como bandera frente al lema unitario de la Revolución: la Nación única e indivisible. Es cierto que la historia posterior registrará una importantísima contribución francesa al tema, asociada a nombres como el de Vidal de la Blache, Brunhes, Blanchard, Boudeville, Ponsard y otros. Alemania aportará a la geografía económica varios nombres emblemáticos: von Thunen, Weber, Christaller, y Losch, en tanto que en España las contribuciones son de data mucho más reciente, Sampedro, Precedo Ledo, entre otros.

Friedmann y Weaver (1979) hacen un acabado recuento de las contribuciones norteamericanas, particularmente importantes.

En América Latina el debate en torno a la “cuestión regional” adquirió bríos a partir del comienzo de los años sesenta, de la mano por cierto con los intentos oficiales para “redibujar” el mapa político administrativo.

Por ejemplo, en 1967 se celebró en Ottawa, Canadá, el I Seminario Interamericano sobre la Definición de Regiones para la Planificación, organizado por el Comité de Geografía Regional de la Comisión de Geografía del Instituto Panamericano de Geografía e Historia (OEA). La reunión convocó a un selecto número de especialistas, tanto académicos como practitioners de América del Norte, del Sur, y de Europa. Por Chile asistió una representación de tres altos funcionarios de la hacia poco creada Oficina de Planificación Nacional.

El Profesor Benjamín Higgins abrió la reunión con un documento en el cual señalaba textualmente: “Pocos esfuerzos en la historia completa de los intentos científicos se han mostrado tan estériles como el intento de encontrar una definición universalmente aceptable de región” y había precedido este lapidario juicio con otro de no menor envergadura, que debe haber provocado profunda decepción entre los asistentes: “…de todas las ramas de la teoría del desarrollo, la teoría del desarrollo regional es tal vez la más insatisfactoria” (Higgins; 1967).

Hasta aquí las referencias al trabajo de Finot.

A mi entender, heredera del antiguo concepto de pays (le pays de la langue d´oc, le pays de la langue d´ oëil, le pays de la Roche Fouron, y tantos otros).

Una expresión muy propia de los intelectuales de la vertiente marxista que continuaban con la tradición de Kaustky y de Rosa Luxemburgo (la cuestión agraria, la cuestión industrial), a la cual se sumará el argentino José Luis Coraggio, con la “cuestión regional” y desde España, Manuel Castells con la “cuestión urbana”.

No eran juicios muy estimulantes para todos aquellos que estaban “apostando” a la regionalización, los chilenos en primer lugar.

En 1969 se realiza en Santiago de Chile (8 al 12 de septiembre) el II Seminario Interamericano sobre Regionalización de las Políticas de Desarrollo en América Latina, organizado nuevamente por el Comité Regional del Instituto Panamericano de Geografía e Historia y en esta oportunidad, también por la CEPAL, el ILPES y la Sociedad Chilena de Planificación y Desarrollo. Entre las principales conclusiones de la reunión se encuentra una suerte de “consenso” en torno a un vago concepto de áreas de síntesis, (que había sido propuesto en el I Seminario) definidas como áreas homogéneas en términos de los objetivos de desarrollo. Se sostiene además que la región de planificación sería entonces una agregación de áreas de síntesis para llegar a un número razonable de regiones en términos de la realidad nacional y de las perspectivas futuras.

Probablemente François Perroux en su famosa conferencia en la Universidad de Harvard en 1949 fue quien colocó la cuestión regional en sus términos contemporáneos.

Como se recordará, Perroux discutió inicialmente el concepto de espacio geonómico (o banal), definido por las relaciones geonómicas entre puntos, líneas y volúmenes, para enseguida introducir su concepto de espacio económico, definido por las relaciones económicas que existen entre elementos económicos. El espacio económico se expresa de tres formas diferentes: a) el espacio económico definido por un plan; b) el espacio económico definido como un campo de fuerzas y; c) el espacio económico como un agregado homogéneo. Pero sería finalmente el geógrafo francés Jacques Boudeville (1966) quien trasladó los abstractos conceptos de Perroux al plano geográfico identificando los tres tipos clásicos de regiones, en un estricto “mapeamiento” de los conceptos de Perroux.

Así, la región homogénea fue definida como un espacio continuo en el cual cada unidad (o zona constitutiva) tiene características tan aproximadas a las características de la próxima unidad como sea posible; la región polarizada la definió como un conjunto de ciudades vecinas que mantienen un mayor intercambio con la metrópolis regional que con otras ciudades del mismo orden a nivel nacional; finalmente la región programa (más comúnmente, “plan”) la definió Boudeville como una herramienta geográficamente continua, definición en la cual la palabra “herramienta” alude a la coherencia de las decisiones económicas, algo que de inmediato liga con el par centralización/descentralización.

El eminente economista español Juan Velarde en el escrito citado más atrás, sobre la historia del regionalismo español, sostiene en relación a la definición regional: “Sea cual sea la perspectiva utilizada, todas las definiciones…incorporan cinco factores comunes: 1) un espacio geográfico, un territorio; 2) una comunidad; 3) una historia regional; 4) una identidad cultural; 5) un conjunto de actividades socioeconómicas” (Velarde; op.cit.).

Por mi parte y avalado por más de cuarenta años de reflexión y de práctica en el tema he terminado por sostener que una región es cualquier recorte del territorio que posee en su interior todos o gran parte de los factores causales del desarrollo, contemporáneamente entendido. Lo que resulta evidente de la discusión histórica sobre la noción de región, es que como quiera que se la defina, la definición deberá ser transdisciplinaria y sobre todo, ella mezclará racionalidad y emocionalidad.

Jos Hilhorst, el notable economista y académico holandés ha sido probablemente el último senior academician que hasta comienzos de la última década del siglo pasado hizo contribuciones sustantivas al debate sobre el concepto de región (Hilhorst; 1971, 1981, 1990). En un artículo publicado en 1981, Hilhorst escribe: “Although many seem to agree that the concept of region is a mental construct that finds no counterpart in reality, for others it remains an important issue”.

Esta afirmación coloca la cuestión exactamente entremedio de la racionalidad y la emocionalidad; la región existe, qué duda cabe, pero es también una construcción mental, es lo que la gente cree que es, no simplemente un recorte en el mapa, no sólo una estructura geográfica o económica singular.

Como lo apuntara Paulette Pommier (2001:62), Chargé de Missión de la DATAR, en un Seminario organizado por el Gobierno chileno en el 2001: “La noción de espacio <hecho a sangre fría>, reducido a las características físicas y abstractas, poco a poco ha sido reemplazada por la noción de territorio hecho <a sangre caliente>, que se califica gracias a la acción colectiva de los trabajadores, de las colectividades, de las empresas y de las administraciones”.

El debate teórico sobre el concepto de región y su aplicación política, la regionalización, perdió fuerza sin embargo ya a fines de los sesenta, incluso después de haberse intentado la aplicación de la física social de los modelos gravitacionales de Walter Isard, en parte porque el esfuerzo se centró más en la práctica que en la teoría, se volcó más al arte de inventar regiones, a la heurística, que a un debate que se había mostrado inconducente. Surgieron así los criterios de regionalización, esto es, el conjunto de normas que ayudarían a establecer regiones en los países, un ejercicio mucho más ligado a la planificación del desarrollo que a la nitidez teórica.

Desde este punto de vista la contribución de Walter Stöhr en relación a la regionalización chilena fue muy importante. Stöhr puso en blanco y negro los criterios prácticos que en definitiva serían utilizados por la ODEPLAN para establecer las regiones chilenas, como se mostrará enseguida.

El comienzo de la Administración Frei Montalva fue caótico en cierto sentido; el Gobierno planteó un vasto conjunto de reformas (educacional, agraria, urbana, “chilenización” del cobre, de integración andina, etc.) y se vivía una suerte de aceleración del tiempo y había que ser muy rápido para ocupar un lugar en la agenda de los cambios.

De hecho, la propuesta de regionalización se preparó en un par de meses y fue aprobada por el Presidente no sólo por su interés intrínseco en el tema sino también por la coyuntura creada por el fracasado proyecto de reforma constitucional que hizo más clara la necesidad (política) de la regionalización, aunque fuese establecida por decreto.

Ya era claro en esos años que no existe en verdad una teoría de la regionalización y (salvo si se eleva a la categoría de teoría el planteamiento del orden hexagonal de Lösch) por tanto no existe nada parecido a una regionalización óptima. Toda regionalización es en la práctica una solución de compromiso, sub–óptima, un second best dicen los economistas.

Introducida así la idea y la práctica de la regionalización, se hizo preciso distinguir entre varios tipos de regiones y de regionalización (Boisier; 1990): i) regiones y regionalización funcional o sectorial, establecidas por las agencias del sector público con el fin de mejor administrar los planes y políticas de los sectores respectivos, por ejemplo, educación, salud, obras públicas, defensa, etc. Este tipo de regionalización no despierta resistencias y es eficiente para sus propios propósitos. En Chile, a mediados de los sesenta, existían 17 regionalizaciones diferentes; ii) regiones y regionalización multipropósito, para la planificación establecidas con el objetivo de desagregar territorialmente planes y políticas de desarrollo. Corresponden a cortes horizontales, son una especie de denominador común de las anteriores y su eficacia depende del poder político de la propia planificación. En general no generan resistencias sociales, salvo, curiosamente, en el estamento parlamentario, ya que no pocos representantes políticos miran con recelo la aparición de otras instancias de canalización y mediatización de demandas, como son los organismos de planificación regional que suelen establecerse en tales regiones; iii) regiones y regionalización administrativa o de desconcentración (muy parecidas a las anteriores) establecidas con el objeto de mejorar la coordinación interagencial y de acercar el Gobierno y la Administración a las personas. Crean fuertes resistencias al interior de la administración pública porque implican cambios en las rutinas y en la distribución del poder dentro de la Administración del Estado; iv) regiones y regionalización política para propósitos de descentralización política territorial. Es la categoría más compleja y la que genera mayores problemas porque entra directamente a redistribuir el poder político en la sociedad. Este tipo de regionalización presupone tanto el establecimiento de autoridades políticas mediante su elección como la creación de estructuras políticas v administrativas en las regiones.

Naturalmente que surge de inmediato la pregunta acerca de cómo se hace una regionalización o cuáles son los criterios que se utilizan para ello. Al respecto hay que volver a señalar que no existe una teoría de la regionalización y por tanto no existe una regionalización óptima. Toda regionalización en la práctica es un instrumento heurístico (en el sentido de representar un proceso permanente de "invención") y es al mismo tiempo una solución de compromiso, que siempre será sub–óptima. No obstante, existen varios criterios que contribuyen a estructurar con cierta lógica una propuesta de regionalización. Estos son, en mi opinión, los siguientes: • criterios "matemáticos", así llamados porque guardan semejanza con algunos principios de la teoría de conjuntos. Estos criterios establecen que una regionalización debe ser exhaustiva (o sea, cubrir todo el territorio del país), exclusiva (o sea, no deben producirse sobreposición o traslapo de regiones) y continua (o sea, que siempre será posible ir de un punto a otro de la región haciendo un recorrido que no salga de la región); criterios geográficos, que aluden a la necesidad de definir las regiones de manera que su tamaño geográfico no sea tan extenso como para impedir la presencia sistemática de la administración en todos los puntos de ella y a la necesidad de que toda región cuente al menos con un centro urbano, organizador del espacio regional y capaz de servir como centro de servicios y eventualmente, como centro de crecimiento; criterios económicos, de entre los cuales destacan: la necesidad de definir las regiones de manera que tengan un tamaño económico lo suficientemente grande • • como para sustentar procesos de crecimiento no subsidiados, la necesidad de que las regiones tengan en lo posible una estructura económica bien diversificada para maximizar los efectos multiplicadores de las inversiones y, la conveniencia de poseer una pauta de exportaciones también diversificada de manera de minimizar los efectos negativos de los ciclos depresivos causados por bajas en la demanda externa; • criterios administrativos en el sentido de establecer regiones que incluyan "sumas" completas de las unidades de la división político–administrativa vigente y también en el sentido de dotar a las nuevas regiones de las estructuras de administración pertinentes; criterios políticos, que establecen la ineludible necesidad de dotar a las regiones de una autoridad política y que se refieren a las modalidades alternativas de su generación así como a los efectos de una regionalización sobre el régimen político y electoral; criterios sociológicos listados al final, pero en definitiva los más importantes ya que tienen que ver con la autoidentificación de la población con la región, sin lo cual ésta no pasará de ser una entelequia sin contenido real y, con la participación de la propia población en la definición de la región y en el proceso de regionalización, que nunca debe ser concebido como algo impuesto desde arriba y desde el centro.

• • Walter Stöhr (1969) propuso la utilización de seis criterios para enmarcar el proceso regionalizador chileno: • • • • • • cobertura nacional; utilidad para la programación y administración del desarrollo (número y tamaño de las regiones); respeto a divisiones administrativas (no “romper” provincias) existencia de por lo menos un polo de crecimiento; complementaridad socio–económica interna; existencia de economías regionales de escala.