5.4. La estrategia regional de los años sesenta

El contexto histórico Como se comenta en profundidad en otras secciones de esta Tesis, la implantación de las regiones en Chile, un acto estrictamente de jure, reflejó no una demanda socio– política y una respuesta a ella por parte del Estado (como en España por ejemplo) sino un acto de voluntarismo político del Estado, empujado a ello por una tecnocracia weberiana, impregnada de una visión mesiánica de su papel como deus ex machina. No obstante, en Concepción se había celebrado en 1963 y en el marco de la campaña presidencial de Eduardo Frei Montalva, un importante congreso de profesionales y técnicos que respaldaban dicha candidatura y allí se planteó con fuerza la creación de una región, la Región del Bío–Bío, un planteamiento que tuvo amplia recepción en el futuro Presidente y que recibió prontamente el pleno apoyo de la misión de cooperación técnica de la Fundación Ford (John Friedmann, Walter Stöhr, John Miller, Ralph Gakenheimer y otros).

El discurso

En la presentación del documento Región del Bío–Bío. Estrategia para el desarrollo económico 1966–1970 se afirma: “La estrategia tiene por finalidad establecer los principios básicos que harán posible la formulación de planes en el ámbito regional y está basada en una recopilación y análisis de la información que ha sido posible obtener hasta la fecha. El documento permite tomar conciencia de las principales características de la estructura socioeconómica de la región lo que permitirá orientar las decisiones acerca de la forma en que deben enfrentarse sus necesidades más urgentes y dar una pauta para las prioridades en la investigación y estudios que son necesarios continuar el proceso de planificación regional”.

Es claro que puede resultar francamente injusto evaluar los dichos del pasado con el conocimiento teórico actual; aún así hay que llamar la atención en este párrafo central de la presentación del documento a un par de cuestiones. Primeramente, que la estrategia es concebida como una suerte de matriz engendradora de planes–algo que ahora podría ponerse en cuestión–y queda, por ello mismo, más como una pieza de estudio que como un programa de acción. Por otro lado, se muestra la estrategia como una propuesta cupular, sin una verdadera participación, ni de los agentes (á la Touraine), ni menos, popular, en una abierta contradicción con uno de los postulados doctrinarios y programáticos esenciales del gobierno de la época. También se desconoce el potencial del trabajo estratégico en terreno justamente para generar información y conocimiento inexistente hasta ese momento.

El autor formó parte activa de esa tecnocracia.

Firmado además por Eduardo García D´ Acuña (+) en ese momento Director Subrogante de la ODEPLAN y uno de los más destacados economistas teóricos de Chile, profesor, maestro y amigo de muchos, entre otros, de quien ahora escribe.

Aplicando en la medida de lo posible el “test” o esquema de Helmsing y Uribe– Echevarría al análisis del documento, pueden formularse los siguientes comentarios.

• Relaciones de validez, de consistencia, de eficacia. ¿Hay una estructura teórica en la propuesta? Es fácil descubrir en la Estrategia de la Región del Bío–Bío 1966–1970 (en adelante ERBB 1) un marco teórico apoyado en la provisión de infraestructura por un lado, y en la instalación de desestabilizadores (polos) por otro, ambos elementos confluyendo en la construcción de una base económica de exportación generando efectos multiplicadores en la matriz de I–P, como muy bien lo plantea Camagni (2000) en su descripción de las ideas dominantes en las cinco últimas décadas. Ya ha sido suficientemente demostrada la escasa validez de la teoría de los polos de crecimiento en contextos reales de matrices de insumo producto y de relaciones inter urbanas precarias, poco llenas, con demasiados casilleros vacíos precisamente las características de la mayoría de los territorios en América Latina (Boisier; 1981). La consistencia de la ERBB 1 se muestra claramente, pero al mismo tiempo la eficacia de la estrategia resulta prácticamente nula. De hecho, en la región se instalaron industrias muy en consonancia con las ideas de Perroux y un propósito de la estrategia era generar un big push á la Rosenstein–Rodan, pero años más tarde se podrá comprobar que la industrialización se dio la mano con la pobreza relativa y con el deterioro ambiental.

Relaciones de factibilidad política y de factibilidad operacional. La factibilidad política de la ERBB 1 puede ser calificada como de total, si se toma nota del contexto histórico, un período de plena vigencia del Estado desarrollista en una región en la cual ese mismo Estado había demostrado en la década de los cincuenta su potencial para industrializar la región (hidroelectricidad, acero, carbón, puertos, ferrocarriles y carreteras, etc.). También puede darse por reconocida la factibilidad operacional de la ERBB 1; en efecto, la ejecución puede plantearse como un proceso dinámico y continuo de toma de decisiones con un alto grado de retroalimentación. Este proceso se lleva a cabo en diferentes niveles del sistema político–administrativo y por conducto de diferentes organizaciones y unidades del sistema, operando en sus distintos niveles. Para que cada una de las organizaciones cumpla correctamente el papel fijado por la estrategia, ellas deben reunir una serie de condiciones: a) autoridad legítima para tomar decisiones y ejercer control sobre ellas; b) recursos financieros, humanos y materiales para ejecutar las acciones correspondientes a las decisiones; c) información y canales de comunicación que permita conocer el estado del sistema sobre el cual se opera y efectuar retroalimentaciones. Como todos estos requisitos son interdependientes, las falencias en cualquiera de ellos repercute en la totalidad. Dado el peso relativo del sector público en esos años, gran parte de las propuestas estratégicas requerirían precisamente acciones del sector público, incluso ensanchando el espacio de maniobra del sector privado.

Relación de suficiencia. ¿Era la ERBB 1 un discurso suficiente y eficaz para orientar la acción de las organizaciones vinculadas, identificando sin ambigüedad el papel u objetivo que cada una debería cumplir? El problema central reside en el carácter agregado de una estrategia, rara vez posible de ser descompuesta en un conjunto detallado de programas y proyectos. Parece entonces que la suficiencia de la estrategia depende de la capacidad de decodificación que poseen los distintos receptores de ella. Se concluye que mientras más general sea el tratamiento de los conceptos, criterios y objetivos en una estrategia y más refinados sean estos, menos probabilidades habrá de una actividad coherente por parte de las numerosas organizaciones que suelen estar implicadas en operaciones de esta especie. El lenguaje con que se estructura el discurso estratégico adquiere una enorme importancia. Desde este punto de vista cabe anotar la relativa sencillez lingüística del mensaje contenido en la ERBB 1, cuestión que debería haber contribuido, probablemente, a una socialización (siempre cupular eso sí) de ella. No obstante, a la luz de las contribuciones de la psicología social al campo conductual en desarrollo, habría que señalar la “frialdad” del mensaje, ahora cuando el apelo a la emocionalidad se encuentra en el centro de esta temática.

Bases metodológicas y objetivos y metas Del texto del documento estratégico destaca lo siguiente: “La formulación de objetivos y metas en el desarrollo regional precisa de un adecuado conocimiento de la realidad actual, de tal manera que queden precisos la naturaleza y magnitud de los problemas que afectan a la región. Las condiciones actuales (1965) en cuanto a estudios regionales imponen ciertas restricciones a un desarrollo formal de un esquema de planificación.

Esta circunstancia impone la necesidad de incorporar al esquema clásico de la planificación una etapa intermedia que debe llevarse a efecto por medio de un trabajo de estudio e investigación paralelo al diagnóstico definitivo y que, en cierta manera, es una adelanto a él. Esta etapa consiste en la formulación de recomendaciones concretas de políticas en determinados sectores; además, esta etapa debe considerar metas y requerimientos en el corto y mediano plazo y recomendaciones de política en el largo plazo. A este estudio preliminar lo hemos denominado “estrategia”, cuyos criterios fundamentales, en relación a la Región del Bío–Bío, están contenidos en este documento.

En este sentido, la mayor importancia de la estrategia la constituye el hecho de que contiene un conjunto de hipótesis de desarrollo debidamente coordinadas entre sí y con el Plan Nacional de Desarrollo.

“Un propósito adicional es […] despertar el interés y la participación del sector privado empresarial, nacional y regional…Se requiere también el interés y la participación de los sectores obreros…” “Entonces, una estrategia para la Región del Bío–Bío no solamente es indispensable para orientar la acción del sector público, sino también es igualmente importante para orientar la expansión del sector privado y conseguir un aumento del esfuerzo productivo de parte de los trabajadores” (p.17).

El documento apunta en seguida a los elementos regionales que permitirían un mejor y más rápido desarrollo de las potencialidades regionales, a saber: 1. Una base dinámica de industria pesada 2. Un centro metropolitano de segunda importancia a nivel nacional 108 Probablemente se hacía referencia a un procedimiento de planificación por etapas (diagnóstico, objetivos, metas, ejecución, evaluación, retroalimentación) á la Tinbergen.

3. Una vasta extensión de superficie agrícola (17 % del total nacional) 4. Condiciones de heterogeneidad en la producción 5. Condiciones favorables para integrar en la región el proceso de toma de decisiones del sector público 6. Medio físico natural con dos cuencas hidrográficas y dos bahías aptas para instalación de puertos 7. Cuenta con un centro urbano capaz de vencer el poder absorbente de Santiago A continuación se identifican los desequilibrios de la región: 1. Desequilibrios en las relaciones de la región y el país 2. Desequilibrios interregionales 3. Desequilibrio entre las ubicación de la población y potencialidades de desarrollo económico 4. Desequilibrio en la estructura económica 5. Desequilibrio en las relaciones intraregionales Estructura del documento estratégico El contenido del documento estratégico se estructura en dos partes. La primera incluye tres capítulos y la segunda cinco: I. Desarrollo regional: a) desarrollo nacional y regional; b) estrategia para el desarrollo regional II. Bases de una estrategia regional: a) antecedentes; b) desequilibrios; resumen de estrategias sectoriales; d) integración demográfica, espacial y económica; e) la acción estatal y el sector privado; f) desarrollo económico y social III. Estructura institucional de la región IV. Descripción de la RBB: a) ubicación geográfica y antecedentes históricos; b) recursos V. Macro–indicadores socio–económicos de la región: a) población; b) inversión; c) producto VI. Metas para el crecimiento económico regional y balance de mano de obra: a) metas de crecimiento global y por sectores; b) metas de inversión regional; c) balance de mano de obra VII. Estrategias sectoriales: a) industrial; b) agropecuaria y forestal; c) minera; d) infraestructura económica (transporte, energía y combustibles, telecomunicaciones); e) comercio; f) finanzas; g) turismo; h) infraestructura social (vivienda y urbanización, educación, salud) VIII. Jerarquía de lugares centrales

No es posible, por razones de espacio, reproducir aunque fuesen partes de los textos correspondientes. La simple mirada al listado del contenido del documento, claro que con ojos del siglo XXI, muestra el apego a la planificación normativa de la época y al predominio de lo económico y de lo físico.

Principales programas, proyectos e inversiones. Una evaluación parcial La EDRBB 1 se desglosa en ocho estrategias sectoriales (industrial, agropecuaria y forestal, minera, infraestructura económica, comercio, finanzas, turismo, infraestructura social) y una estrategia espacial (jerarquía de lugares centrales).

La EDRBB 1 muestra, además, lo que era la mainstream de la planificación europea y norteamericana de la época–muy vinculada a nombres como Jan Tinbergen, Pierre Massé, y a Roy Harrod junto a Evsey Domar–es decir, profundamente cuantitativista. Las metas son importantes, qué duda cabe, pero no se debe llegar a un “fundamentalismo” en torno a ellas. El énfasis de las proyecciones cuantitativas se centró en el producto y en la población.

Se sintetizan tales proyecciones en los siguientes guarismos: en el planteamiento de las metas regionales se supone una tasa promedio de crecimiento poblacional del 3,1 % acumulativo anual, lo que lleva implícito, en contra de la tendencia histórica, reducir a cero el saldo migratorio regional; la tasa anual de crecimiento del PIB se ubica entre un mínimo de 7,6 % y un máximo de 9,6 %, lo que conlleva una tasa de crecimiento en el PIB per cápita que oscila entre un mínimo de 4,5 % anual y un máximo de 6,5 % anual; con una relación estimada de capital/producto de 3,2:1, la inversión anual regional como porcentaje del PIB fluctuaría entre un mínimo de 24,3 % y un máximo de 30,7 % que traducida en moneda corriente (millones de escudos de 1965) equivaldría a 3.518,9 en su mínimo y 4.611,8 en su máximo.. Finalmente, el aumento estimado en la mano de obra en el quinquenio llegaría a 70.810 personas.

El ciclo completo de la planificación á la Tinbergen fue debidamente cerrado en esta oportunidad mediante una evaluación hecha por la ORPLAN para el bienio 1966– 1967. Tal evaluación se reproduce íntegramente en el libro Diseño de planes regionales, (Boisier; 1976), lo que hace totalmente innecesaria su reproducción acá.