6.4. La descentralización y la LOCGAR después de quince años: “eppur si muove”

La frase dicha entre dientes por Galileo Galilei al salir de la sala del tribunal en donde debió abjurar de su teoría cosmológica es perfectamente aplicable al proceso de descentralización chileno, motorizado en la última década por la LOCGAR. Se puede tener reservas, aprehensiones, críticas, a su alcance y velocidad, pero hay un hecho central: se avanza.

La constatación de esta afirmación es muy simple: se discute ahora si la autoridad política regional debe ser desdoblada en dos figuras, para aumentar la legitimidad política de ella y mantener al mismo tiempo la férrea noción de un unitarismo presidencialista; se plantea directamente la elección popular de los Consejeros; se reclama una mayor autonomía financiera de las regiones; se demanda una flexibilización de la propia regionalización para dar cabida a importantes reivindicaciones territoriales (las provincias de Arica y Parinacota, y de Valdivia, están a punto de transformarse en regiones, en Julio del 2006); se introducen, o se trata de hacerlo, nuevas responsabilidades en el ámbito de los gobiernos regionales, por ejemplo, tratando de mejorar su capacidad de insertar mejor a su región en la globalización y en los tratados firmados por Chile con la Unión Europea, con los EE.UU, y con Corea, la India, con China y con varios países latinoamericanos. También algunas agencias del gobierno central tratan de mejorar la acción de los gobiernos regionales en el campo de la ciencia y de la tecnología, por la vía de modernizar la relación Gobiernos Regionales/Universidades Regionales, y recientemente se han creado agencias de fomento productivo en las regiones.

Nada de esto hubiese sido concebible en 1990. Hay que sopesar estas cuestiones a la luz de la ya tantas veces mencionada cultura política y administrativa centralista del país, no por mencionada menos importante, y en ese marco hay que concordar que el avance es importantísimo y que genera más y más demandas.

Y el gobierno reacciona de una manera u otra a estas demandas.

La propuesta de reforma más conocida planteada por el Gobierno incluye: 1) la elección directa mediante sufragio universal de los Consejeros Regionales; 2) la elección del Presidente del Consejo Regional de entre sus pares; 3) el fortalecimiento del Ejecutivo del Gobierno Regional; 4) el fortalecimiento del Intendente como autoridad de la administración pública desconcentrada; 5) el fortalecimiento de la participación de la ciudadanía; 6) la creación de Servicios Públicos Regionales; 7) la flexibilización de la división político–administrativa del país; 8) la creación de un sistema de administración y financiamiento para las áreas metropolitanas; 9) la formulación y aplicación de una política nacional de territorios especiales. Como se puede apreciar, no se trata de un listado menor y si bien algunas carencias son obvias, no es éste el momento para tratarlas.

En algún momento se agregó la posibilidad de establecer una suerte de “gerente” o de “administrador” regional, figura análoga a la establecida en los municipios de más de 100.000 habitantes y esta propuesta, si bien pensada, no sería una cuestión menor, si permitiese separar las funciones de administración (de corto plazo) de las de gobierno (de largo plazo) en el accionar de los gobiernos regionales.

Como se sabe a lo largo y ancho del país, este tipo de reforma no encontrará un camino de rosas en el Parlamento y ello ayuda a explicar que su envío a dicho cuerpo legislativo se haya pospuesto sistemáticamente. Así como se ha formado una bancada transversal de parlamentarios (Senadores y Diputados) que apoyan decididamente los avances en la materia, también ha surgido una ominosa bancada transversal opuesta a, por lo menos, las modificaciones de más notorio corte político.

Las reformas buscan profundizar la desconcentración del sector público y empujar cautelosamente la descentralización. Como resumen, en materia de descentralización política se busca establecer más claramente dos líneas de gobierno: gobierno interior y gobierno regional; en materia de descentralización administrativa se busca establecer dos líneas de administración: descentralizada y desconcentrada; en materia territorial se busca flexibilizar el arreglo actual e introducir plenamente el concepto de área metropolitana; en materia de descentralización fiscal se busca fortalecer el gasto descentralizado y establecer una ley de rentas y fuentes de financiamiento regional.

El texto del Mensaje # 361-348 enviado en Enero del 2003 al Congreso no define para nada las funciones del “Administrador” y de hecho la figura desapareció de la iniciativa legal.

Por otra parte no son menores los logros del proceso en términos sociológicos. Lo más importante pareciera ser destacar que la puesta en práctica del mecanismo descentralizador, vehiculizado por la LOCGAR en buena medida, ha generado un proceso de aprendizaje social, indispensable para pasar de una sociedad centralista a otra descentralizada.

El hecho de tener que discutir en un cuerpo colegiado (admitidos los reparos a su generación) supuestamente representativo de la sociedad civil regional (concepto difuso y débil en Chile) prioridades y asignación de recursos escasos, sin duda que contribuye a fortalecer el débil tejido social (históricamente reprimido por el Estado central, fuerte y centralizado), favorece la “accountability” (una condición crecientemente reconocida de una gobernanza adecuada y democrática), genera y fortalece la noción de “actores sociales” regionales y mediatiza, en la región, el procesamiento de una serie de demandas sociales que otrora necesariamente debían procesarse en la capital. Se radica una mayor responsabilidad en el manejo de los asuntos colectivos en la región. Esto es muy importante. Se avanza, con la lentitud propia de estos procesos, en la transformación de las regiones en un sujeto colectivo territorial. ¿Entonces, puede parecer extraño que muchos parlamentarios nacionales tengan recelo de este proceso? Resta todavía un interrogante fundamental: ¿se puede gobernar un simple agregado de individuos? ¿No se requiere acaso una comunidad o una sociedad (en el sentido que el sociólogo alemán Tönnies dio a estos términos) para que tenga sentido hablar del ejercicio de la función política de gobierno? Y si así fuese, ¿no es cierto acaso que la conformación de una comunidad o de una sociedad presupone que sus miembros compartan ciertos valores, no sólo universales sino principalmente algunos valores singulares que expresan la diferencia en el ethos de esos individuos con respecto a otros que habitan en otros lugares, como fue discutido en el Capítulo I? Sin tales valores compartidos no puede hablarse de una comunidad ni de una sociedad y en tal caso no es necesario inventar una estructura de gobierno, basta un aparato de administración que, legítimamente, puede ser sólo desconcentrado. Y eso es precisamente lo que la LOCGAR estableció en realidad, gobiernos regionales que no gobiernan, sólo administran (el nombre no es la cosa nombrada), porque en general, en Chile no existen regiones sino recortes territoriales arbitrarios que se han denominado regiones. 150 Quien escribe ha sido criticado en no pocas oportunidades por usar metafóricamente la famosa frase de Gregory Bateson el nombre no es la cosa nombrada para referirse a la costumbre nacional del escapismo del conflicto mediante el artificio de decir sí cuando en realidad se dice no (mal no sólo chileno ya que en Brasil la expresión “pois nao” es una afirmación y no una negación como su fonética sugeriría). Sin embargo, parece que hasta los observadores foráneos coinciden en ello si se toma nota de lo afirmado en el informe de asesoría entregado por el equipo de SERVILAB a la SUBDERE el 26/02/06 (pp.51): “Puede concluirse que respecto de la forma en que están distribuidas las competencias, en Chile existe un predominio centralizado de funciones normativas y planificación, de emisión de políticas e instrucciones y manejo institucional de recursos y supervigilancia.

Por consiguiente, al menos a nivel normativo, las políticas de desarrollo económico territorial son, en Chile, políticas nacionales y sectorializadas, a pesar de la descripción de funciones relacionadas con este desarrollo que se describen en las leyes orgánicas regional y municipal” (Sublineado del autor).

Hay que convenir que algunas provincias, como Chiloé, Tarapacá, sí son, en efecto, regiones desde el punto de vista sociológico.