6.2. Gobiernos que no gobiernan y regiones que no pueden desarrollarse

En esta secci�n se mostrar� que la principal debilidad de la LOCGAR, de evidente repercusi�n en el propio desarrollo de las regiones, reside en ser la expresi�n jur�dica de la tradici�n y de la cultura pol�tica y administrativa chilena, que no admite la descentralizaci�n del poder.

Si bien para juristas y constitucionalistas, las diferentes acepciones del concepto de gobierno pueden ser claras, esto dista de ser as� para el grueso p�blico.

Si bien, de acuerdo a fuentes del Congreso, el 23 de enero de 2003 habr�a ingresado al Parlamento el Mensaje # 361-348 del Presidente de la Rep�blica mediante el cual se inicia un proyecto de ley modificatorio de la LOCGAR, y al momento de escribir la versi�n inicial de estas l�neas (comienzos de Marzo de 2003) se ha producido un ajuste en el Gabinete Ministerial y el Presidente ha designado, entre otros, a un nuevo Ministro de Planificaci�n y Cooperaci�n. Independientemente de los m�ritos tanto de la actual Ministra (2007) como de todos sus predecesores en la d�cada pasada, hay que recordar que ninguno de ellos recibi� o asumi� como su tarea central el desarrollo regional del pa�s.

En el �mbito del Estado, gobierno significa, en su acepci�n m�s simple, gobierno interior, una funci�n que en el caso en comento se remite a cuatro tem�ticas y responsabilidades: a) Orden p�blico y seguridad ciudadana, cuesti�n que implica velar porque en el territorio en cuesti�n se respete la tranquilidad, el orden p�blico y resguardo de personas y bienes, para lo cual la autoridad podr� requerir el auxilio de la fuerza p�blica, siempre en conformidad a la ley; b) Coordinaci�n, fiscalizaci�n o supervigilancia de los Servicios P�blicos, cuesti�n que se vincula a la permanente informaci�n al Presidente de la Rep�blica acerca del desempe�o de Gobernadores y jefes regionales de los organismos p�blicos ubicados en el territorio, al conocimiento y resoluci�n de los recursos administrativos entablados en contra de resoluciones de los Gobernadores, a la presentaci�n de denuncias o requerimientos judiciales, a la posibilidad de proponer la remoci�n de Secretarios Regionales y, especialmente, a proponer al Presidente de la Rep�blica las ternas para la designaci�n de estos Secretarios; c) Prevenci�n y atenci�n de desastres, en el sentido de adoptar las medidas necesarias para prevenir o enfrentar situaciones de emergencia o de desastre; d) Extranjer�a, es decir, aplicar administrativamente las disposiciones de la Ley de Extranjer�a, supervisar la adecuada administraci�n de los complejos fronterizos, etc.

Como puede apreciarse se trata de funciones que, sin dejar de tener importancia intr�nseca, en buena medida podr�an incluirse como parte de la funci�n administrativa. Esta funci�n, de acuerdo al constitucionalista Jos� Luis Cea Ega�a, consiste en satisfacer, de manera regular y continua, las necesidades de la comunidad a trav�s de los servicios p�blicos y dem�s organismos creados por la ley para tal objeto.

El concepto de gobierno, siempre en el �mbito del Estado, tiene una segunda lectura, esencialmente pol�tica, que en t�rminos generales significa ejercer el poder permanentemente, tomar decisiones de alcance colectivo, imponer la autoridad, representar el bien com�n o el inter�s general, establecer rumbos y objetivos; significa en definitiva una capacidad para construir y ejecutar proyectos de futuro.

En Ciencia Pol�tica el concepto de �gobierno� alude a una estructura organizacional p�blica con capacidades ejecutivas, que no se encuentra sometida a una instancia superior, a menos que, voluntariamente ceda capacidades limitadas y definidas a instancias superiores, como en el modelo pol�tico federal o como se observa en los modernos procesos de construcci�n de estructuras supra nacionales, como la Uni�n Europea por ejemplo. Esta sola concepci�n es suficiente para sostener que en Chile no existen gobiernos regionales, sino entes desconcentrados del gobierno nacional.

El constitucionalista Jos� Luis Cea Ega�a sostiene que gobernar un territorio o regi�n es ejercer las tres funciones de gobierno, a saber: Entendido como el control asim�trico de un recurso socialmente escaso.

a) La funci�n pol�tica y ejecutiva b) La funci�n normativa, judicial y de control c) La funci�n administrativa Hay que agregar, en el contexto del tema que nos ocupa, que la funci�n pol�tica y ejecutiva deber�a expresarse en una regi�n en la capacidad para establecer y ejecutar en ella modelos de crecimiento y de desarrollo propios, �nicos y diferentes de los modelos que se construyen a nivel nacional.

Naturalmente que ello supone la posibilidad de un conflicto pol�tico con la Naci�n que s�lo puede resolverse democr�ticamente si�en el marco de una institucionalidad ad hoc�la regi�n dispone de un poder pol�tico que le permita negociar con la Naci�n una soluci�n distinta de una suma cero y lo anterior supone a su vez, la existencia de una sociedad regional consensual y autoreferida a su propio territorio. Como en Chile esto no existe en la enorme mayor�a de los casos, se cierra circularmente el razonamiento al sostener que la principal tarea pol�tica de un gobierno regional que efectivamente gobierne es contribuir decisivamente a la construcci�n de tal sociedad.

�C�mo podr�a realizarse este ideal si el art�culo 16 de la LOCGAR se�ala textualmente como una funci�n del Gobierno Regional: �Elaborar y aprobar las pol�ticas, planes y programas de desarrollo de la regi�n, as� como su proyecto de presupuesto, los que deber�n ajustarse a la pol�tica nacional de desarrollo y al presupuesto nacional� (�nfasis del autor)? �Qu� quiso decir el legislador con la palabra �ajustar�?

La vaguedad de la idea expresada en el art. 16 permitir�a, leg�timamente, sostener que en Chile las propuestas regionales de desarrollo (estrategias o planes) tendr�an que ser reducciones mim�ticas a la escala regional de la pol�tica nacional de desarrollo. Y en un sentido no menor, es as�.

�De qu� pol�tica nacional se habla en el art�culo en cuesti�n? �De la pol�tica econ�mica global del pa�s?, �De la pol�tica nacional de desarrollo regional, inexistente? Preciso es reconocer que la literalidad de los textos legales no permite hacer gobierno en las regiones, si por gobierno se entiende la funci�n ejecutiva y pol�tica.

Tampoco se trata de llevar las cuestiones a un extremo terminando por entender que en todas las regiones las respectivas propuestas de desarrollo deber�an ser estructuralmente diferentes a su contrapartida nacional, pero, �por qu� un proyecto de desarrollo de la Regi�n de la Araucan�a no podr�a basarse en el reconocimiento profundo de las diferencias estructurales (�tnicas, culturales, econ�micas y de otra especie) entre la regi�n y Chile? �Por qu� un proyecto de la Regi�n de Ays�n no podr�a basarse en un ecologismo racional, en un desarrollo ambientalmente sustentable, de dif�cil implementaci�n en el pa�s como un todo? Y si no se puede hacer gobierno en las regiones, no se entiende c�mo �stas podr�an desarrollarse, en una interpretaci�n contempor�nea del concepto.

Hacer gobierno en las regiones debiera ser una forma simb�lica de luchar en contra de la man�a homogeneizadora de nuestra cultura, que no ha respetado ni respeta la variedad y el valor intr�nseco de ella para efectos de un verdadero desarrollo. Hacer gobierno regional debiera ser una forma de asumir nuestra diversidad interna como pa�s, cosa que es a la luz de la contemporaneidad, un activo y no un pasivo.

Siempre es instructivo, para vencer el escepticismo, estudiar el caso del desarrollo hist�rico de la Provincia del Neuqu�n en Argentina 1

Seg�n el Diccionario de la Real Academia Espa�ola �ajustar� es �Conformar, acomodar una cosa a otra, de suerte que no haya discrepancia entre ellas� (acepci�n 2).

La Constituci�n de 1980 establec�a que el gobierno y administraci�n superior de cada regi�n resid�a en un intendente que ser�a de la exclusiva confianza del Presidente de la Rep�blica. La Constituci�n Reformada separ� ambas funciones estableciendo una f�rmula de dudosa claridad al estipular que el gobierno de cada regi�n reside en un Intendente (obs�rvese de paso que el concepto de �intendente� en el �mbito militar siempre se us� para denotar a quien se encargaba de las provisiones, una tarea de suyo administrativa) que ser� de la exclusiva confianza del Presidente de la Rep�blica, pero que la administraci�n superior de cada regi�n �radicar� en un Gobierno Regional que tendr� por objeto el desarrollo social, cultural y econ�mico de la regi�n�. Dicho Gobierno Regional estar� constituido por el Intendente y el Consejo Regional. Es una f�rmula confusa.

Seg�n la historia fidedigna, el criterio dominante en el Parlamento fue el de que la funci�n de gobierno implica la potestad de tomar decisiones y es, por tanto, una facultad de imperio. Es comprensiva, tambi�n, de todo cuanto tienda a la preservaci�n del orden p�blico y la conservaci�n de la seguridad interna y externa. Finalmente, es caracter�stica de la potestad gubernativa la de poder adoptar resoluciones discrecionales.

Se mezcla, en nuestra opini�n, en la consideraci�n anterior, el concepto simple de gobierno interior con el concepto complejo y politol�gico de gobierno, a secas, si se puede decir.

A su turno, la funci�n administrativa supone un conjunto de atribuciones que se orientan, m�s bien, a la aplicaci�n de las normas legales y decretales para la consecuci�n de los objetivos del poder p�blico en materia de desarrollo y funcionamiento de los servicios p�blicos. Ahora se mezcla una cuesti�n de mera administraci�n (aplicaci�n de normas...) con una cuesti�n de gobierno, en tanto se tienda, como es la tendencia actual en todo el mundo, a ligar estrechamente el hacer gobierno con alcanzar el desarrollo mismo. Si el Papa Paulo Sexto dec�a que �la paz es el nuevo nombre del desarrollo�, ser�a leg�timo parafrasearlo diciendo ahora �el desarrollo es el nuevo nombre del gobierno�.

De acuerdo a Cea Ega�a (op.cit.), el Intendente regional sirve, simult�neamente tres funciones gen�ricas (no solamente dos como es usualmente comentado), las cuales resultan, a menudo, en la pr�ctica, incompatibles o conflictivas entre s�: a) �rgano Ejecutivo: como tal, le corresponde al Intendente, entre otras atribuciones, formular pol�ticas de desarrollo de la regi�n, siempre en sujeci�n a las restricciones ya comentadas; b) Presidente del Consejo Regional: en tal car�cter el Intendente lo dirige con derecho a voz, y en caso de empate, tiene voto dirimente; c) Representante del Primer Mandatario: cuando act�a en tal investidura, le corresponde la coordinaci�n, supervigilancia o fiscalizaci�n de los servicios p�blicos creados por ley. No se trata ya de una suerte de Dios Jano, sino de un monstruo de tres cabezas; preciso es felicitar a aquellos intendentes que dejan el cargo sin sufrir de una esquizofrenia aguda.

La cuesti�n de la forma c�mo se genera el Intendente ha sido un permanente asunto de debate, principalmente entre quienes sostienen que su designaci�n por el Presidente de la Rep�blica es de la esencia del r�gimen unitario y los que postulan una posici�n favorable a su elecci�n popular. El fantasma del federalismo subyace en la discusi�n. A pesar de ello la demanda por modificar el mecanismo y abrir la puerta a una elecci�n popular de la autoridad pol�tica regional (con el nombre, por ejemplo, de Presidente de la Regi�n) ha ganado posiciones, con la posibilidad de crear, de paso, una estructura similar a la francesa, esto es, con dos figuras al frente de la regi�n: una emanada de la voluntad popular, y otra designada representando al Estado.

Rastreando la discusi�n en torno a este tema, sorprenden algunas opiniones que dan cuenta de cu�n ajena a la mentalidad y a la cultura nacional es el t�pico de la descentralizaci�n pol�tica.

Por ejemplo, uno de los pol�ticos m�s ilustrado (y progresista) y Senador en la �poca y ciertamente partidario en general de un avance descentralizador, sosten�a en una reuni�n acad�mica lo siguiente �Respecto a la posible elecci�n del Intendente, yo creo que eso nos trae un problema bastante dif�cil. A�n cuando pudiera pensarse que es una medida positiva, producto de la mayor representatividad que le otorga, resulta muy dif�cil que un Gobierno central, que gobierna todo el pa�s, en un Estado unitario, decida de buenas a primeras pasar una parte sustantiva del territorio a un gobierno de oposici�n. Eso, en forma absoluta, no existe en ning�n pa�s del mundo, pues significar�a en la pr�ctica que grandes regiones del pa�s estar�an gobernados por la oposici�n, cualquiera que sea el Gobierno que est� en Santiago� 146 (�nfasis del autor).

Por cierto olvid� el Senador (y actual Ministro) que el peligro que �l ve (�peligro o inconveniencia?) es una situaci�n com�n en Francia y Espa�a y por esos lados no causa mayor preocupaci�n que varias regiones hayan estado gobernadas por pol�ticos de oposici�n, como por ejemplo, Fraga en Galicia, durante el per�odo del PSOE a cargo del gobierno nacional. Lo mismo suced�a en Francia durante el gobierno socialista en que algunas de las m�s importantes regiones estaban en manos de la derecha. De otro modo, �c�mo se entiende el juego democr�tico? Sin necesidad de atravesar el charco, Colombia es constitucionalmente un Estado social de derecho, organizado en forma de Rep�blica unitaria, descentralizada, con autonom�a de sus entidades territoriales, en tanto que el art. 303 de la Constituci�n establece que los Gobernadores de cada departamento ser�n elegidos y al mismo tiempo ser�n agentes del Presidente de la Rep�blica, que los puede remover bajo determinadas circunstancias (�nfasis del autor).

Conforme a otra de nuestras caracter�sticas culturales, la discusi�n en Chile tiende a ser manique�sta: unitarismo o federalismo, a ultranza en ambos casos. En relaci�n al Consejo Regional, el texto original del art�culo 102 de la Constituci�n dejaba al arbitrio de la ley la forma su elecci�n. El texto emanado del Primer Informe de las Comisiones Unidas del Senado opt� sin embargo por el sufragio popular; no obstante, el Segundo Informe vuelve a entregar a la ley org�nica la forma en que ser�n elegidos los Consejeros 146 Viera-Gallo J-A., �Pol�tica y regionalizaci�n�, en Instituciones y actores del desarrollo territorial en el marco de la globalizaci�n, ILPES/Universidad del B�o-B�o, 1999 (p. 382/383), Concepci�n, Chile.

Regionales, cuesti�n que termin�, como es sabido, en una f�rmula h�brida que no satisface a nadie.

De todos los �rganos creados por la LOCGAR, el m�s criticado, desde adentro y desde afuera, es el Consejo Regional, por su generaci�n indirecta, por sus atribuciones, por el nivel de sus componentes, por el producto de su accionar, por la poca relaci�n entre las resoluciones del Consejo y las propuestas oficiales de desarrollo y, finalmente, por la escas�sima presencia femenina, que apenas llega al ocho por ciento de los miembros.