1.1. Marco Histórico

1.1.1. Breve Comentario de los Estudios Sobre la Pobreza

El tratamiento sociológico de la pobreza en las publicaciones que sirven de base para la elaboración de los planes de desarrollo, ha sido escaso y no muy brillante. Entre las publicaciones sociológicas dedicadas al estudio de la pobreza se destaca, la tipología de la pobreza, las características y la explicación de la existencia de la pobreza. El mérito de esta investigación, consiste en utilizar como criterio único para medir la pobreza, la auto identificación de los entrevistados de la clase pobre. A partir de aquí, trata de determinar las principales características de los pobres, su modo de vida, en algunas de sus opciones y expectativas.

Estudios posteriores nos muestran avances importantes para medir y explicar la desigualdad social y la pobreza. Por eso, a continuación antes de realizar el análisis sobre la dinámica de la pobreza en el Perú, haremos una revisión de los estudios realizados respecto a la Pobreza.

A Nivel Latinoamérica y El Caribe.

Los estudios sobre pobreza a nivel global se inician a partir de los años 60, dándole un tratamiento más económico que sociológico. En Latinoamérica también se inician estudios de pobreza por estos años, por ser países en donde se presenta la problemática de la situación de pobreza que vive más de la mitad de sus habitantes diferenciándose unos países a otros de acuerdo a su desarrollo económico.

En casi todos los países de Latinoamérica y El Caribe, se han realizado estudios sobre la pobreza para contrarrestar esta situación por encargo de los organismos internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Mundial, por las Naciones Unidas a través de sus programas como el (PNUD), por la Comisión Económica para América Latina y El Caribe (CEPAL) y el UNICEF. Se han realizado diagnósticos de la situación de la pobreza en los distintos países latinoamericanos, determinando sus causas, sus efectos, su dimensión, identificando los hogares indigentes, pobres y no pobres.

Amartya Sen (2000), es uno de los que más ha estudiado el fenómeno de la pobreza. Ha sugerido distintas formas de definir la pobreza de identificar a los grupos de pobreza. Sostiene que una transferencia de ingresos desde las personas de más altos ingresos hacia el nivel medio va a reducir la desigualdad en su distribución sin necesariamente afectar la pobreza.

El enfoque de la privación relativa es uno de los más utilizados y considera, de forma explícita, la interdependencia entre líneas de pobreza y distribución de ingresos.

A Nivel de Perú

Los primeros esfuerzos sistemáticos por conocer la magnitud de la pobreza en el Perú han surgido en los años setenta. Desde entonces se han analizado en sus dimensiones con enfoques variados, se ha identificado a los pobres tanto sectorial como espacialmente. Así, en los años sesenta, las investigaciones se centraron en la estimación y el análisis de la pobreza relativa; predominaron los estudios sobre la desigualdad en la distribución del ingreso. En la década de los ochenta, el interés experimentó un viraje hacia la medición de la pobreza absoluta, a través de la definición de líneas de pobreza y de un conjunto de necesidades básicas; en estos años se hicieron además diversos esfuerzos por conocer la distribución espacial de la pobreza.

A finales de los ochenta e inicios de los noventa, cuando el Perú atravesaba la crisis más grande de su vida republicana, y se aplicaron duros programas de estabilización, aparecen estudios más pragmáticos que pretenden estimar los costos del ajuste y cuantificar la deuda social. Así mismo, surgieron esfuerzos dirigidos a conocer las características y la magnitud de la pobreza en las zonas más deprimidas del Perú, tal es el caso de Ayacucho, un departamento que ha sido castigado por la presencia de la subversión.

Así tenemos algunos trabajos referente a pobreza: “Aproximación a la Pobreza en el Perú Elaborada por el Proyecto Regional Para la Superación de la Pobreza 1990”, En 1987 se realizó un estudio sobre la pobreza en el Perú, publicado en Colombia, dentro del Proyecto Regional para la Superación de la Pobreza (PRSP), en convenio con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Instituto Nacional de Planificación ( lNP-Perú).

Este documento además de tener la aplicación del método combinado (Líneas de Pobreza y Necesidades Básicas Insatisfechas), vincula explicativamente la problemática de la pobreza en el gasto social y las políticas económicas y sociales efectivamente aplicadas por el Gobierno.

El trabajo realizado por el Instituto Nacional de Planificación-Perú, en el año 1987, conceptúa la pobreza como “La ausencia de satisfacción apropiadas para un mínimo de ciertas necesidades consideradas básicas, cuyo cubrimiento requiere de un esfuerzo productivo directo”.

Entre las necesidades básicas, considera la alimentación, salud, vivienda, educación básica; acceso a servicios esenciales de información, recreación y cultura; vestido y calzado; transporte público y comunicaciones fundamentales; se asume que para acceder a los satisfactores es necesario un empleo o alguna fuente de ingreso. En el documento del Proyecto Regional para la Superación de la Pobreza, se optó por un método que combina con los enfoques metodológicos: La Línea de Pobreza (LP) y Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), para obtener una tipología de pobreza que permitirá una mejor aproximación y caracterización del fenómeno del Perú, que se resume de la siguiente manera: (ver tabla Nº 0.1)

A partir de esta tipología se describen las características de los tipos de pobre en el Perú:

a) Pobreza Crónica. Situación de aquellos que califican como pobres por ambos enfoques (LP. y N.B.l) y se ubican principalmente en el campo y se distinguen:

- Indigencia Crónica o Pobreza Extrema: Aquellos sin medios para acceder a una ingesta mínima, con más de dos NBI.

- No indigencia Crónica: Aquellos con pobreza estructural pero menos aguda que la anterior.

b) Pobreza Coyuntural o Pobreza Reciente. Son los pobres solo por LP cuyo ingreso se ha contraído por debajo de la LP debido a las políticas macroeconómicas aplicadas, se ubican mayormente en las ciudades.

c) Pobreza por NBI Únicamente. Aquí se distinguen por áreas, que son los siguientes:

Área Urbana. Comprende a aquellos en situación de pobreza transitoria. Se le asocia con las estrategias de sobrevivencia de la población para hacer frente a las fases recesivas del ciclo económico y con algunas etapas del ciclo de vida de las familias (hogares de formación reciente).

Área Rural. Por marginación (carencia) en los servicios.

En este documento se encuentra que en el año 1986, lo siguiente:

- Sólo el 29.3% de la población total en el Perú era no pobre.

- El 70.70% o de la población sufría de algún tipo de pobreza como: 21.2% en pobreza crónica no extrema; 16.5% sólo por NBI; 13.5% sólo por LP de pobreza coyuntural.

Es necesario tener en cuenta que este documento supone que las implicancias de políticas que se derivan de la aplicación de uno u otro método difieren; en tanto el de la línea de pobreza refiere políticas económicas y el de necesidades básicas insatisfechas conlleva la definición de políticas sociales.

En términos generales, la pobreza se reconoce como el fundamental o como uno de los principales problemas del Perú, sólo superables a largo plazo. A nuestro parecer, en el fondo, subyace un problema de crisis del Estado que no permite un tratamiento adecuado del problema fundamental en el Perú: la pobreza.

Tomando como base los datos obtenidos por el INEI en la ENAHO 2001-2005

Según información del INEI-Perú (ver tabla Nº 1 y Nº 1(a)), alrededor de 14 millones de peruanos viven en situación de pobreza. Cifra que en términos porcentuales se redujo de 54,3% a 51,6% entre el 2001 y el 2004, una reducción de 2,7 puntos porcentuales con 95% de confianza . La disminución se ha dado tanto en el ámbito urbano como en el rural. En el primer caso, la pobreza pasó de 50,0% en el 2001 a 43,3% en el 2004, mientras que, en el segundo caso, pasó de 77,1% a 72,5%.

Lima y Callao, a diferencia del interior del país, no muestran cifras alentadoras. La población en situación de pobreza en Lima y Callao se incrementó de 31,8% en el 2001 a 36,6% en el 2004, en contraste con el interior del país que disminuyó 5,6 puntos porcentuales en el mismo período y llegó a 57,7% en el 2004. Sin embargo el incremento de la pobreza en Lima y Callao está directamente relacionado con la migración proveniente del interior del país en busca de mejores oportunidades.

Los departamentos que muestran una disminución de la pobreza estadísticamente significativa son Madre de Dios (-28,3 puntos porcentuales), Tumbes (-22,8 pp), Lambayeque (-18,1 pp), Ica (-17,5 pp), Ucayali (-15,0 pp), Cusco (-13,5 pp), San Martín (-11,5 pp), Loreto (-8,9 pp), Amazonas (-8,5 pp) y Tacna (-7,0 pp). El resto de departamentos (excluyendo Lima), no muestra cambios estadísticamente significativos en el período de comparación .

A pesar de la mejora en las cifras de pobreza en el Perú, aún más de la mitad de la población es pobre, situación que se refleja en la marcada diferencia de los ingresos entre niveles socioeconómicos: en promedio, el 10% más rico recibe cerca 12 veces el ingreso del 50% más pobre, estructura que se ha mantenido en los últimos años . (ver tablas Nº 1 y 1(a))

c) Encuesta Nacional de Hogares -Anual 2003 y 2004.

Además, si comparamos al Perú con el resto del mundo, vemos que entre el 2001 y el 2005 no ha mejorado su ubicación relativa en el Índice de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas. De hecho, si bien el PBI por habitante se ha recuperado significativamente desde 1993, a fines del año 2005 todavía no recobramos los niveles de ingreso de 1975. (Ver gráfico Nro. 1)

En los últimos cinco años, el gasto familiar aumentó en los sectores más necesitados de la población, especialmente en las áreas rurales de la sierra y la selva, lo que podría estar expresando una mayor atención del estado así como una mejor gestión económica de las unidades productivas familiares. Sin embargo, según cálculos del Ministerio de Economía y Finanzas año 2004, el déficit para que la mitad menos favorecida de la población pueda cubrir la canasta de consumo completa es enorme: 47.000 millones de soles por año, monto que equivale a todo el presupuesto de la República.

(a):En nuevos soles. Considera una canasta de consumo completa, la cual incluye gastos en alimentación, servicios de salud y educación, previsión social y vivienda

De otro lado, la distancia entre el nivel de las remuneraciones de la élite poblacional de altos salarios y el de la inmensa mayoría de los trabajadores se ha ampliado. Los ingresos, por hora trabajada, han subido para el 20% de los trabajadores que laboran en empresas de mayor tamaño, y ha bajado para el 80% restante, que se emplea en empresas de menor tamaño. Los mayores avances en la reducción de la pobreza se registraron en las zonas rurales, donde la pobreza cayó de 77,1% a 72,5% y la pobreza extrema, de 49,8% a 40,3% de la población.

No obstante, el rezago de las regiones más pobres, particularmente de la sierra, se ha acentuado. Los departamentos que más disminuyeron su pobreza fueron aquellos de mayor desarrollo agro exportador, como Ica (de 46,7% a 29,2%) y Lambayeque (de 64,8% a 46,7%).

En cambio, los dos departamentos con mayores niveles de pobreza en el 2001, Huancavelica y Cajamarca, apenas la redujeron en 1,6% y 3,4%, mientras que los dos que les seguían, Puno y Huanuco, incrementaron su pobreza en 1,9% y 1,0% respectivamente. (Ver tabla Nro. 4)

Ahora, respecto al crecimiento económico en el Perú y los niveles de pobreza, podemos citar el trabajo de Mendoza y García (2006) titulado “Perú, 2001-2005: Crecimiento económico y pobreza”; en esta investigación se comprueba entre otras la hipótesis: ¿Cuáles son los canales a través de los cuales el crecimiento económico impacta en el bienestar de la población, expresado en el índice de pobreza?. Para responder a esta pregunta en términos teóricos, se presentó, en primer lugar, la estructura de ingresos y gastos de una familia típica. Así podremos conocer acerca de la importancia de los ingresos laborales, el canal que vincula el crecimiento económico con los ingresos familiares, y de la participación de las transferencias gubernamentales, el canal de la política social en la determinación de los ingresos de los hogares. Posteriormente, mostraremos la vinculación de los ingresos laborales y de las transferencias gubernamentales con el crecimiento económico, para sustentar nuestra hipótesis de que es el crecimiento económico el que explica, casi en su totalidad, la evolución de los ingresos familiares y, por tanto, la evolución de la pobreza.

Asimismo, el presupuesto familiar, se presenta compuesto por los ingresos y gastos de una familia típica, según la información proporcionada por la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO). En el caso de una familia pobre (es decir, para la mitad de hogares peruanos), más del 90 por ciento de los ingresos está constituido por los ingresos generados en el hogar y sólo un 3,8 por ciento constituyen transferencias gubernamentales, de los cuales la mayor parte es donación basada en asistencia alimentaria. Para las familias más pobres o en pobreza extrema, cuyo gasto no les alcanzan para cubrir una canasta básica de alimentos, las donaciones del gobierno representan 4,6 por ciento de sus ingresos totales.

Adicionalmente, al analizar las fuentes de ingresos de un hogar pobre, encontramos que el 60,6 por ciento de los ingresos está constituido por los ingresos laborales. En el caso de los hogares pobres extremos, el ingreso laboral tiene un presencia de 53,4 por ciento. Buena parte de este ingreso por trabajo es debido al auto suministro de bienes y servicios producidos o comercializados por el mismo hogar, rubro que representa el 19 por ciento de los ingresos de los pobres y llega al 23 por ciento del total para los pobres extremos, por ser mayormente rurales. Las otras fuentes de ingresos como las transferencias, tanto públicas como privadas, tienen igualmente una participación muy reducida.

De esta breve descripción del presupuesto familiar, se concluyó que:

• En una familia pobre y pobre extrema, la fuente más importante de los ingresos provienen de los ingresos laborales y las transferencias gubernamentales constituyen una pequeña fracción de los mismos.

• En consecuencia, el gasto de los hogares, que se utiliza como unidad de medida para los indicadores de pobreza, está estrechamente vinculado a los ingresos laborales; no a las transferencias gubernamentales.

Respecto al crecimiento económico de Perú en el periodo 2001-2005 es alto en términos históricos e internacionales, es generalizado y tiene todos los elementos que lo hacen sostenible. Asimismo, la tasa de crecimiento del empleo es generalizada en términos sectoriales y está concentrado en las provincias en términos geográficos. La sostenibilidad del crecimiento económico permite esperar que el crecimiento del empleo también lo sea.

Dada una meta de déficit fiscal, el crecimiento sostenido de la recaudación, explicada en gran medida por el crecimiento económico, ha permitido la elevación del gasto social. El crecimiento económico que ha permitido una elevación sustantiva de la recaudación, explica el notable crecimiento de los recursos del Canon y el FONCOMUN, así como la elevación de los salarios públicos, elementos que también contribuyen a reducir la pobreza. Como resultado, en primer lugar, de la elevación del empleo y, en segundo lugar, del gasto social, los ingresos promedios de las familias peruanas se han elevado y, en consecuencia, los índices de pobreza se han reducido. La reducción de la pobreza, sin embargo, no ha sido sustantiva. El crecimiento del PBI per cápita en 9,3 por ciento en el periodo 2001-2004, ha significado la reducción en sólo 2,7 puntos en el índice agregado de pobreza. La pobreza extrema, en cambio, sí se ha reducido de forma más significativa en este periodo, al disminuir casi 5 puntos porcentuales.

Como resultado de este proceso, la desigualdad se ha reducido, pues el coeficiente de Gini, que estaba en 53,6 por ciento en el 2001, se ha reducido a 52,5 por ciento en el 2004.

Las variables del mercado laboral y de gasto de los hogares, muestran que el incremento del bienestar de la población está favoreciendo a segmentos de menores ingresos, pues el efecto positivo en empleo es mayor en actividades que utilizan mano de obra menos calificada, y la disminución en la pobreza es más acentuada en las zonas más deprimidas del interior del país. Estos resultados muestran que para mejorar el desempeño en reducción de la pobreza hay que perseverar en un crecimiento económico que genere ingresos mayores para las familias pobres. Hacerlo permitirá también elevar la magnitud del gasto social ya sea de alivio a la pobreza o de inversión en capital humano- y la inversión en infraestructura.

A fin de que el crecimiento sea mucho más “pro-pobre”, el Estado debe promover la equidad en las oportunidades de desarrollo de la personas a fin de mejorar la competitividad. Su rol esencial es favorecer la inversión en capital humano (salud y educación básica, capacitación) que determinan la distribución del ingreso en el largo plazo y a través de incrementos en productividad favorecen también el crecimiento. Una opción son los programas de subsidios a la demanda de estos servicios mediante transferencias directas condicionadas a los hogares más pobres (programa JUNTOS). Además, el gobierno tiene un rol importante en la provisión de activos públicos (infraestructura) y servicios básicos como agua y saneamiento.

En resumen: debemos mantener una ruta de crecimiento sostenido a tasas cada vez más altas si queremos reducir la pobreza. Con ritmos de crecimiento generalizados y por encima del 6 por ciento anual, por muchos años, existen las condiciones objetivas para resolver el problema del empleo y, en consecuencia, el de la pobreza.

Otro trabajo de investigación afín al tema es: “Liberalización de la Balanza de Pagos. Efectos sobre el Crecimiento, el Empleo y Desigualdad y Pobreza. El caso de Perú”, por Díaz, Saavedra y Torero (2005), En este documento se hace en primer lugar un recuento de los cambios en el contexto macroeconómico y un recuento de las reformas estructurales, enfatizándose la liberalización del comercio exterior, y otras reformas que se dieron simultáneamente y que son indispensables para entender el cambio en la estructura productiva. Luego se hace un análisis del desempeño de ciertos precios relativos claves, como el tipo de cambio real, la tasa de interés real y el costo de capital, que tuvieron un impacto sobre la recomposición del empleo sectorial, y por ende del empleo. Posteriormente, se hace un análisis de los mecanismos de ajuste del mercado de trabajo, analizándose el empleo sectorial, y el desempeño de diversos grupos demográficos. En las secciones posteriores se analiza la evolución de la productividad y se realiza una descomposición con el fin de analizar cuánto de los cambios en la misma se debe a cambios en el empleo y cuanto a cambios en la producción y determinar además cuales son los sectores productivos que explican más estos cambios.

Finalmente, siguiendo a Paes de Barros (1999) se implementó una metodología de simulación basada en ordenamientos aleatorios para aproximar los efectos que habría tenido la liberalización sobre la desigualdad y el nivel de ingresos personales y familiares. Específicamente, se analiza la evolución de los principales indicadores del mercado laboral (participación, desempleo, ocupación e ingresos) en Lima Metropolitana tomando como la estructura contra fáctica la de los años 1987 (año de crecimiento con una economía cerrada) y 1991 (año de recesión con una economía cerrada). Estas dos estructuras contra fácticas permiten comparar como hubiera sido la dispersión y el subempleo (o la pobreza) en 1997, año el cual ya se había dado la apertura y la economía además se encontraba en crecimiento, si es que se hubiera tenido la estructura de mercado de trabajo de una economía cerrada y en crecimiento, y una estructura de mercado de trabajo de una economía cerrada pero en recesión, permitiendo de esta manera aislar al menos parcialmente los efectos de la liberalización sobre la desigualdad y la pobreza.