CAPÍTULO 6.1 PROPUESTA DE UN MODELO DE ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR PARA OAXACA.(ORFIS)

La Comisión de Vigilancia de un Órgano de Fiscalización Superior

Marco A. Olmedo Àrcega, ex Auditor General del Órgano Superior de Fiscalización del Estado de Nayarit, plantea acertadamente la ingerencia de las comisiones de vigilancia de los Congresos con relación a los Órganos de Fiscalización Superior,1 señalando las siguientes interrogantes:

1. ¿Cuáles deben ser los atributos de una entidad de fiscalización superior (EFS) que garantice su independencia de criterio y gestión operacional?

2. ¿Cómo atender el interés coyuntural ( o permanente ) del Legislativo en ciertos campos y en ciertas dependencias de la gestión pública?

3. ¿Cómo supervisar el funcionamiento del ente fiscalizador sin menoscabo de su actuación?

Como se observa, la simple expedición de las Leyes de creación de estos órganos no garantiza por si misma una solución a los problemas que se quieren enfrentar: rendición de cuentas, transparencia y corrupción. Esto toma una mayor relevancia si partimos de la premisa de que las entidades de fiscalización superior están llamadas ( obligadas ) a ser instituciones promotoras de las mejores prácticas y modelo dentro de la administración pública.

Situación que se presenta en las entidades federativas en relación con los entes de fiscalización superior

Ante el reto de crear y hacer funcionar a los entes de fiscalización superior, cabe hacerse las siguientes preguntas ¿Cómo debe ser concebido el ente responsable de estas tareas? y ¿Cuáles deben ser los trabajos previos a la creación de estos entes?

No debe olvidarse la previa existencia de un ente antecesor (que existía o existe en aquellas entidades federativas como Oaxaca, donde aún no se expiden leyes de fiscalización superior) que cuenta con una estructura de capital humano e intelectual, que existen lecciones aprendidas y buenas prácticas que deben ser conservadas, de igual forma deben identificarse aquellas que no lo son para no acarrear con inercias o problemas añejos.

En consecuencia en las entidades federativas se presentan las siguientes situaciones en relación con los entes de fiscalización superior:

 Estados donde aún no se han expedido las leyes de fiscalización superior y continúan vigentes las contadurías mayores o de glosa. Aquí podemos encontrar casos particulares de Estados donde aún no es parte de la agenda legislativa la expedición de leyes de fiscalización superior y Estados donde se cuenta al menos con un proyecto de ley.

 Estados donde ya se expidió una ley de fiscalización superior que aún no entra en vigor, por lo que deben preparase para enfrentar un proceso de transición para pasar de ser contadurías mayores o de glosa a entes de fiscalización superior. En este caso también es factible identificar casos donde el andamiaje jurídico básico ( reforma de la Constitución local, de la Ley de fiscalización superior y del reglamento ) para el funcionamiento de los entes de fiscalización superior se encuentra completo y Entidades donde está incompleto.

 Estados donde ya existe en vigor una Ley de fiscalización superior y por consiguiente se encuentra en funciones el ente de fiscalización superior; de éstos, sería conveniente conocer cuáles entes de fiscalización superior iniciaron sus actividades al entrar en vigor la ley, sin que se contara con el reglamento y demás ordenamientos que permitan su adecuado funcionamiento, y cuáles las iniciaron con todo su andamiaje legal básico.

De acuerdo con los resultados del estudio realizado por aregional, denominado Índice de Transparencia de la Información Fiscal de las Entidades Federativas ( ITIF 2005 ),2 a Diciembre de 2005, 20 Entidades Federativas contaban con una Ley de Fiscalización Superior, en 7 más, la Ley se encontraba en proceso de discusión y aprobación por el Congreso y en el resto no se había iniciado este proceso, Oaxaca entre ellos.

Como se observa no es un proceso sencillo este asunto de los entes de fiscalización superior, toda vez que a lo anterior habría que adicionar la claridad con que fueron redactadas las disposiciones legales, ya que en la corta existencia de los entes de fiscalización superior, han sido parte de muchas controversias constitucionales, relacionadas principalmente con el alcance del ejercicio de sus atribuciones y el nombramiento de su titular y mandos directivos.

De acuerdo con la calificación del (ITIF), los ordenamientos legales mejor estructurados hasta la fecha, son los que corresponden a los Estados de: Campeche, Chiapas, Durango, Michoacán, Veracruz y Zacatecas.

Por si esto no fuera suficiente también habría que comprobar si estos nuevos entes de fiscalización superior fueron dotados legalmente de los requerimientos básicos para su operación, sobre los cuales trataré en siguiente tema, tomando como referencia dos importantes documentos: la Declaración de Lima de la Organización Internacional de Organismos Superiores de Auditoría (INTOSAI) y los Diez Mandamientos para un Órgano Superior de Control, contenido en el Manual Latinoamericano de Auditoría Profesional en el Sector Público del Instituto Latinoamericano de Ciencias Fiscalizadoras (ILACIF)

Requerimientos básicos para el diseño de los entes de fiscalización

La denominada Declaración de Lima sobre la Fiscalización Superior3 es el referente obligado cuando se trata de señalar las características básicas que debe reunir un ente de fiscalización superior.

A continuación se destacan algunas secciones de importancia del documento, a efecto de que se tenga un panorama general de lo que debe ser un ente responsable de la fiscalización superior.

“Art. 3 Control interno y externo

1. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores son órganos del control externo.

2. …

3. Incumbe a la Entidad Fiscalizadora Superior, como órgano de control externo, controlar la eficacia de los órganos de control interno. Asegurada la eficacia del órgano de control interno, ha de aspirarse a la delimitación de las respectivas funciones, a la delegación de las funciones oportunas y a la cooperación entre la Entidad Fiscalizadora Superior y el órgano de control interno, independientemente del derecho de la Entidad Fiscalizadora Superior a un control total.

Art. 4 Control formal y control de las realizaciones

1. La tarea tradicional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores es el control de la legalidad y regularidad de las operaciones.

2. A este tipo de control, que sigue manteniendo su importancia y trascendencia, se une un control orientado hacia la rentabilidad, utilidad, economicidad y eficiencia de las operaciones estatales, que no sólo abarca a cada operación sino a la actividad total de la administración, incluyendo su organización y los sistemas administrativos.

3. Los objetivos de control a que tienen que aspirar las Entidades Fiscalizadoras Superiores, legalidad, regularidad, rentabilidad, utilidad y racionalidad de las Operaciones, tienen básicamente la misma importancia; no obstante, la Entidad Fiscalizadora Superior tiene la facultad de determinar, en cada caso concreto, a cuál de estos aspectos debe darse prioridad.

Art. 5 Independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores

1. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores sólo pueden cumplir eficazmente sus funciones si son independientes de la institución controlada y se hallan protegidas contra influencias exteriores.

2. Aunque una independencia absoluta respecto de los demás órganos estatales es imposible, por estar ella misma inserta en la totalidad estatal, las Entidades Fiscalizadoras Superiores deben gozar de la independencia funcional y organizativa necesaria para el cumplimiento de sus funciones.

3. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores y el grado de su independencia deben regularse en la Constitución; los aspectos concretos podrán ser regulados por medio de leyes. Especialmente deben gozar de una protección legal suficiente, garantizada por un Tribunal Supremo, contra cualquier injerencia en su independencia y sus competencias de control.

Art. 6 Independencia de los miembros y funcionarios de las Entidades Fiscalizadoras Superiores

1. La independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores está inseparablemente unida a la independencia de sus miembros. Por miembros hay que entender aquellas personas a quienes corresponde tomar las decisiones propias de las Entidades Fiscalizadoras Superiores y representarlas, bajo su responsabilidad, en el exterior, es decir, los miembros de un colegio facultado para tomar decisiones o el Director de una Entidad Fiscalizadora Superior organizada monocráticamente.

2. La Constitución tiene que garantizar también la independencia de los miembros. En especial no debe verse afectada su independencia por los sistemas establecidos para su sustitución y que tienen que determinarse también en la Constitución.

3. Los funcionarios de control de las Entidades Fiscalizadoras Superiores deben ser absolutamente independientes, en su carrera profesional, de los organismos controlados y sus influencias.

Art. 7 Independencia financiera de las Entidades Fiscalizadoras Superiores

1. Hay que poner a disposición de las Entidades Fiscalizadoras Superiores los medios financieros necesarios para el cumplimiento de las funciones que les incumben.

2. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores tienen que poseer la facultad, llegado el caso, de solicitar directamente del organismo encargado del presupuesto estatal los medios financieros que estimen necesarios.

3. Los medios financieros puestos a disposición de las Entidades Fiscalizadoras Superiores en una sección especial del presupuesto tienen que ser administrados por ellas bajo su propia responsabilidad.

Art. 8 Relación con el Parlamento

La independencia otorgada a las Entidades Fiscalizadoras Superiores por la Constitución y la Ley, les garantiza un máximo de iniciativa y responsabilidad, aun cuando actúen como órganos del Parlamento y ejerzan el control por encargo de éste. La Constitución debe regular las relaciones entre la Entidad Fiscalizadora Superior y el Parlamento, de acuerdo con las circunstancias y necesidades de cada país.

Art. 9 Relación con el Gobierno y la Administración

La actividad del Gobierno, de las Autoridades Administrativas subordinadas y las demás instituciones dependientes, es objeto de control por parte de la Entidad Fiscalizadora Superior. De ello no se deduce ninguna subordinación del Gobierno a la Entidad Fiscalizadora Superior. …

Art. 10 Facultad de investigación

1. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores deben tener acceso a todos los documentos relacionados con las operaciones y el derecho a pedir de los órganos del departamento controlado todos los informes, de forma oral o escrita, que les parezcan necesarios.

2. La Entidad Fiscalizadora Superior tiene que decidir, en cada caso, si es conveniente realizar el control en la sede de la institución controlada o en la sede de la Entidad Fiscalizadora Superior.

3. Los plazos para la presentación de informes y documentos, incluidos los balances, han de determinarse por ley o, según los casos, por la propia Entidad Fiscalizadora Superior.

Art. 11 Ejecución de las verificaciones de control de las Entidades Fiscalizadoras Superiores

1. Los órganos controlados tienen que responder a las verificaciones de control de la Entidad Fiscalizadora Superior, dentro de los plazos determinados generalmente por ley o, en casos especiales, por la Entidad Fiscalizadora Superior, y dar a conocer las medidas adoptadas en base a dichas verificaciones de control.

2. Siempre que las verificaciones de control de la Entidad Fiscalizadora Superior no se dicten en forma de una resolución judicial firme y ejecutable, la Entidad Fiscalizadora Superior debe tener la facultad de dirigirse a la autoridad competente para que adopte las medidas necesarias y exija las correspondientes responsabilidades.

Art. 12 Actividad pericial y otras formas de cooperación

1. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores pueden, en asuntos importantes, poner a disposición del Parlamento y de la Administración sus conocimientos técnicos en forma de dictámenes, incluso su opinión sobre proyectos de ley y otras disposiciones sobre cuestiones financieras. La Administración asume toda la responsabilidad respecto a la aceptación o rechazo del dictamen.

Art. 13 Métodos de control y procedimientos

1. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores deben realizar su actividad de control de acuerdo con un programa previo trazado por ellas mismas. El derecho de ciertos órganos estatales de exigir, en casos especiales, la realización de determinadas verificaciones, no se verá afectado por aquella norma.

2. Dado que el control en muy pocos casos puede ser realizado exhaustivamente, las Entidades Fiscalizadoras Superiores tendrán que limitarse, en general, al procedimiento de muestreo. Éste, sin embargo, debe realizarse con base en un programa dado y en tal número que resulte posible formarse un juicio sobre la calidad y la regularidad de las operaciones.

3. Los métodos de control deben adaptarse continuamente a los progresos de las ciencias y técnicas relacionadas con las operaciones.

4. Es conveniente la elaboración de manuales de control como medio de trabajo para los funcionarios de control.

Art. 14 Personal de control

1. Los miembros y los funcionarios de control de la Entidad Fiscalizadora Superior debe tener la calificación e integridad moral necesarias para el perfecto cumplimiento de su tarea.

2. En el momento de la selección del personal de una Entidad Fiscalizadora Superior, tienen especial importancia una formación y una capacidad superiores al promedio, así como una experiencia profesional adecuada.

3. Especial atención requiere el perfeccionamiento teórico y práctico de todos los miembros y funcionarios de control de la Entidad Fiscalizadora Superior a nivel interno, universitario e internacional, fomentándolo por todos los medios posibles, tanto económicos como de organización. El perfeccionamiento tiene que exceder de los conocimientos de contabilidad y de los tradicionales jurídico-económicos y abarcar también empresariales, inclusive la elaboración electrónica de datos.

4. Para garantizar una alta calificación del personal controlador, debe aspirarse a una remuneración acorde con las especiales exigencias profesionales.

5. Si, en determinadas circunstancias, por la necesidad de conocimientos técnicos específicos, no fuese suficiente el propio personal de control, convendría consultar peritos ajenos a la Entidad Fiscalizadora Superior.

Art. 16 Rendición de informes al Parlamento y al público

1. La Entidad Fiscalizadora Superior debe tener, según la Constitución, el derecho y la obligación de rendir informe anualmente al Parlamento o al órgano estatal correspondiente, sobre los resultados de su actividad(...).

3. El informe anual tiene que abarcar principalmente la actividad total de la Entidad Fiscalizadora Superior; no obstante, en el supuesto de que existan intereses especialmente dignos de ser protegidos o que estén protegidos por ley, la Entidad Fiscalizadora Superior debe considerarlos cuidadosamente, así como la conveniencia de su publicación.

Art. 17 Redacción de los informes

1. Los hechos enumerados en los informes tienen que representarse de forma objetiva y clara, limitándose a lo esencial. Deberán redactarse de manera precisa y comprensible.

Art. 18 Base constitucional de las competencias de control; control de las operaciones estatales

1. Las competencias de control de las Entidades Fiscalizadoras Superiores tienen que ser especificadas en la Constitución, al menos en sus rasgos fundamentales, los detalles pueden regularse por ley.

2. La formulación concreta de las competencias de control de las Entidades Fiscalizadoras Superiores depende de las circunstancias y necesidades de cada país.

3. Toda la actividad estatal estará sometida al control de la Entidad Fiscalizadora Superior, independientemente de que se refleje, o no, en el presupuesto general del Estado. Una exclusión del presupuesto no debe convertirse en una exclusión del control.

4. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores deben orientar su control hacia una clasificación presupuestaria adecuada y un sistema de cálculo lo más simple y claro posible.

Art. 21 Contratos públicos y obras públicas

1. Los recursos considerables que el Estado emplea para contratos públicos y obras públicas justifican un control especialmente escrupuloso de los recursos empleados.

2. La subasta pública es el procedimiento más recomendable para obtener la oferta más favorable en precio y calidad. De no convocarse una subasta pública, la Entidad Fiscalizadora Superior debe investigar las razones de ello.

En el control de las obras públicas, la Entidad Fiscalizadora Superior debe procurar que existan normas apropiadas que regulen la actividad de la administración de dichas obras.

4. El control de las obras públicas no sólo abarca la regularidad de los pagos, sino también la rentabilidad de la obra y la calidad de su ejecución.

Los artículos 5, 6 y 7 antes descritos, son los que más polémica despiertan al no cumplirse totalmente dentro del marco jurídico de los entes de fiscalización, relacionados con la independencia del ente y de sus funcionarios, así como con la independencia financiera y presupuestal.

En el Manual Latinoamericano de Auditoría Profesional del Sector Público encontramos el apartado denominado “Diez Mandamientos para un Organismo Superior de Control”4 que destaca lo más esencial para un ente de fiscalización superior u órgano superior de control (OSC), como lo identifica:

“1. El OSC será completamente independiente y objetivo en todas sus funciones y actividades. Además de poseer independencia legal, política y financiera, mantendrá una actitud e imagen de independencia e imparcialidad completa.

2. El OSC se adherirá a los principios, normas, procedimientos y métodos generalmente aceptados por la profesión del Contador Público, tanto como a Ios de cualesquiera otras disciplinas involucradas en los procesos llevados a cabo.

3. El OSC auspiciará y logrará la competencia técnica manteniéndose al día en los conceptos y técnicas más modernas relacionadas con el proceso de auditoría, incluyendo específicamente las áreas de control interno, contabilidad, auditoría, procesamiento automático de datos, y gerencia general. Mantendrá la disciplina interna correspondiente a su alto grado de responsabilidad.

4. El OSC establecerá y divulgará las normas técnicas necesarias para el proceso de control gerencial, incluyendo normas técnicas de control interno, contabilidad y auditoría.

5. El OSC desarrollará un programa continuo de capacitación técnica y profesional para su propio personal, así como para los servidores públicos involucrados en el proceso de control interno.

6. El OSC no solicitará el envío a su sede ni recibirá estados financieros, informes, documentos, formularios u otra información de las entidades bajo su control, ni mantendrá, registrará o procesará datos contables, estadísticos o de otra naturaleza sobre las operaciones de la misma. Su acción completa de auditoría será llevada a cabo dentro de las oficinas de las entidades auditadas y basada en la documentación allí mantenida. Ninguna actividad de control se intentará dentro de la sede del OSC.

7. El OSC no participará directa o indirectamente en la revisión previa y/o aprobación de acciones contempladas por las unidades bajo auditoría. Sus actividades de auditoría se efectuarán con posterioridad a la ejecución de esas acciones.

8. El OSC y sus funcionarios no participarán como miembros de comités, comisiones, grupos de trabajo u otras actividades con las entidades públicas bajo su control. Limitará su participación a servicios de asesoría técnica que no comprometan su independencia. No llevará a cabo función alguna no relacionada con la auditoría profesional.

9. El OSC no intervendrá de manera alguna en el proceso político. El OSC y su personal evitarán cualquier participación o

similitud de participación en las actividades de partidos políticos o en decisiones electorales.

10. El OSC mantendrá un enfoque positivo en sus actividades de auditoría dando énfasis a las recomendaciones para mejorar los sistemas financieros y gerenciales gubernamentales, y, disminuir su papel como crítico y ejecutor de sanciones por las irregularidades encontradas.

De igual modo dentro de cada entidad pública de considerable tamaño debe existir una unidad de auditoría interna igualmente moderna, fuerte, independiente y profesional, para asegurar a la gerencia de la entidad, tanto como los niveles más altos del gobierno, que existe un programa permanente de auditoría interna profesional que cubre todo aspecto significativo de las operaciones.”

Como se observa el “Mandamiento 1” se refiere precisamente a la independencia, y la ratifica como la principal diferencia entre lo que eran los anteriores órganos técnicos de fiscalización y los nuevos y modernos entes de fiscalización superior.

El diseño de la estructura organizacional del ORFIS constituye una estrategia para el logro de sus objetivos

Un aspecto que no debe olvidarse es que el propio diseño de la estructura organizacional de un ORFIS constituye una estrategia para el logro de sus objetivos. Como interesados en el tema debemos cuestionarnos:

¿Cuáles áreas deben estar siempre presentes en toda estructura organizacional de los entes de fiscalización superior? Auditoria: Con apoyo en normas técnicas, prácticas éticas del personal.

Planeación Institucional: Para el desarrollo y consolidación del ente, promoviendo la profesionalización del personal y la aplicación de normas técnicas.

Tecnología de la Información: Para apoyo a todas las áreas y de forma directa a las áreas fiscalizadoras.

Jurídico: Para atender las nuevas atribuciones sancionatorias y resarcitorias.

Administración: Principalmente cuando se cuenta con autonomía financiera y presupuestal.

Contraloría Interna: Como control preventivo y de apoyo en la relación con el órgano de gobierno del congreso estatal.

Relaciones Institucionales: Para vincular al ente con otros similares y otras organizaciones y difundir sus actividades y resultados

¿A qué niveles?

Las operacionales pueden ubicarse como direcciones y las de apoyo como unidades.

¿Por qué siendo un ente eminentemente fiscalizador, las leyes de fiscalización superior normalmente mencionan a las unidades de administración y jurídicas? La existencia de las unidades de administración y jurídicas en los textos de las leyes de fiscalización superior obedece a la simple trascripción que se hizo del modelo federal; sin embargo en algunos casos es contradictorio en razón de que el ente no cuenta con autonomía financiera ni presupuestal por lo que se puede decir que está de más y en espera de que en un futuro se logre esa autonomía.

¿Cómo influye la estructura misma de la Administración Pública de cada Estado en el diseño organizacional de su ente de fiscalización superior? La influencia se da en razón de que las direcciones o departamentos están creados atendiendo al poder o los sectores a que pertenecen las secretarías así como a su figura jurídica. En algunos casos también influye la conformación de la Comisión o Comisiones de Hacienda o de Vigilancia

¿A qué obedece que se tengan uno o más auditores o fiscales especiales? Esto es un reflejo de la composición política del Congreso estatal en el momento de redactar las propuestas o proyectos de ley, buscando un equilibrio nombrando uno o más según el número de partidos con presencia en el Congreso. En pocas ocasiones el factor de disponibilidad presupuestal se toma en cuenta. Como ciudadanos resentimos el costo de nuevas plazas.

¿Cuál es el rol que deben desarrollar las comisiones de vigilancia o inspectoras de hacienda en este proceso? Debieran proveer lo necesario para contar con un ente de fiscalización superior moderno, que les pueda aportar productos de calidad, conforme a la ley. Para ello deben volverse promotores del desarrollo de estos entes y no sus principales detractores ante la sociedad, lo que desgasta la confianza y credibilidad que pueden estar ganando.

“El diseño de las organizaciones emana de una visión global (…) plasmada en un plan que contiene un conjunto claro de objetivos estratégicos. La meta del diseño organizacional es idear un grupo de estructuras y procesos formales que, en combinación con el entorno operativo informal que resulte adecuado, proporcione al personal los conocimientos, la guía y la motivación para ejecutar el trabajo requerido y así alcanzar los objetivos estratégicos.” 6

Los mejores diseños aprovechan los conocimientos, la experiencia y pericia del personal de toda la organización.

Las entidades de fiscalización superior, deben usar de manera creativa las nuevas herramientas administrativas y tecnológicas, que le permitan atender a sus proveedores de insumos (entes fiscalizables – cuenta pública) elevar la calidad de sus procesos (auditorías) y productos finales (informes); su población objetivo

(Ciudadanos, diputados, entes fiscalizables).

Estas nuevas estructuras deben implementarse de manera oportuna, para evitar que sus capacidades sean rebasadas y se conviertan en organizaciones inoperantes, no obstante haber efectuado esfuerzos de planeación que se quedan en eso, planes en espera de ser ejecutados que en ocasiones son casi rehenes de la decisión de personas externas al ente y con prioridades de tipo político: los diputados de las comisiones de Vigilancia o Hacienda y los integrantes de los órganos de gobierno de los congresos estatales.

De los estados que conforman la región sur – sureste (Campeche, Chiapas, Oaxaca, Tabasco, Quintana Roo y Yucatán), sólo en dos no se ha creado la entidad e fiscalización superior (Oaxaca y Yucatán).

Oxford University Press.

Se incluye el esquema relacionado con el análisis funcional y sistémico de un ente de fiscalización superior, en el cual se identifican cinco sistemas y la interrelación de las funciones de cada uno de ellos, lo que nos da una idea de cómo puede diseñarse la estructura organizacional a partir de éstas interrelaciones y de los niveles de responsabilidad, que es donde se establecen los componentes del perfil estratégico de toda organización.

Análisis funcional y sistémico de un ORFIS

En el presente la tarea es lograr el pleno desarrollo de los entes de fiscalización superior que en los últimos cinco años van haciendo camino hasta lograr su consolidación. La sociedad espera mucho de ellos y ésa es una tarea pendiente a la que debe prestarse atención. ¿Qué es lo que el ciudadano común espera de la actuación de estos entes, sobre todo si algunos diputados creen que la finalidad e la Auditoría Superior es “meter al bote a todo el que se denuncie“? 8

Áreas prioritarias de un ORFIS

Las áreas prioritarias que debe atender un Órgano Superior de Fiscalización, para contribuir a la mejora de la gestión gubernamental y de la transparencia y rendición de cuentas, entre otras, son:

1. Independencia

Para efectos de sus resoluciones un Órgano Superior de Fiscalización, no estará subordinado a autoridad alguna, adoptará sus decisiones con plena independencia de criterio y de gestión, y contará con los recursos humanos y materiales necesarios para el desempeño de sus funciones.

Esta prioridad es piedra angular en el desenvolvimiento eficiente de un Órgano Superior de Fiscalización, hará que se emitan dictámenes u opiniones profesionales imparciales, sin que se ejerza en los servidores públicos encargados de esta responsabilidad, coacción física o moral, para que distorsionen, maquillen o terguiversen el contenido de sus opiniones profesionales.

2. Eficiencia y eficacia de la acción pública

Eliminación del exceso de burocracia, tramitología y discrecionalidad en la toma de decisiones, que propician ineficiencia y corrupción, por lo que es necesario establecer esquemas de simplificación administrativa a favor de la transparencia y la productividad.

3. Mejores prácticas gubernamentales

Las entidades de fiscalización superior deben ser instituciones más impulsoras de la calidad de la gestión pública, que correctoras y sancionadoras de irregularidades. El sentido proactivo de la actuación fiscalizadora tiene que ver, con el establecimiento de sistemas de control eficaces, que cierren espacios a la corrupción, pero que abran las puertas al mejoramiento de las prácticas gubernamentales.

4. Estabilidad laboral de los servidores públicos

Establecimiento de modelos de servicio civil de carrera, a fin de que los servidores públicos cuenten con la seguridad laboral necesaria para desempeñar adecuadamente su función, evitando la visión patrimonialista de los cargos públicos.

La adopción de modelos de servicio civil de carrera forma parte de la estrategia para alentar el comportamiento ético de los servidores públicos y la excelencia en el desempeño institucional.

5. Sistemas de evaluación del desempeño

Resulta imperativo promover la creación y operación de adecuados sistemas de evaluación del desempeño sustentados en indicadores estratégicos, de gestión y de servicios, que permitan revisar y calificar, el grado y forma de cumplimiento de los objetivos sociales de las instituciones y el desempeño de los servidores públicos.

La implantación de sistemas de indicadores y parámetros de actuación, permiten evaluar sistemática y objetivamente el impacto de las políticas pùblicas y los beneficios sociales y económicos de las mismas.

Las auditorías del desempeño, deben también considerar, el impacto de acciones y programas en la conservación del medio ambiente. Impulsar el mas amplio respeto a las normas ecológicas, es una tarea, que de manera prioritaria, llevan a cabo los principales órganos de fiscalización superior en el mundo, como demanda social generalizada y reclamo legítimo de las nuevas generaciones.

De igual manera debe realizar planes especiales para auditar las áreas de responsabilidad, cuya función sea prioritaria para la ciudadanía.

6. Mecanismos de supervisión y control de la gestión

Estructurar esquemas de control y supervisión que aseguren que los registros contables y presupuestales de las entidades públicas consignen todas sus operaciones y estén actualizados, para fortalecer el proceso de rendición de cuentas, y al mismo tiempo, disponer de información confiable y oportuna para la toma de decisiones. La adopción de medidas correctivas y preventivas que eviten la recurrencia de las anomalías, debe ser una acción permanente de las Entidades de Fiscalización Superior.

7. Oportunidades de mejora

La identificación de oportunidades de mejora para alentar la productividad, economía y transparencia en el uso de los recursos públicos, debe ser una constante en la actuación de las entidades fiscalizadoras.

El aprovechamiento de capacidades y recursos, reconociendo las fortalezas institucionales e identificando los aspectos vulnerables, tienen como propósito el corregir las debilidades detectadas.

8. Fiscalización de alto impacto

Optimizar la planeación y programación de las auditorías, que permita maximizar el alcance de las revisiones, buscando un crecimiento de la muestra fiscalizable con relación al total del presupuesto público, y consecuentemente, el fortalecimiento del proceso de rendición de cuentas.

Un aspecto fundamental a considerar en la planeación y programación de las auditorías es el relativo al costo - beneficio de las mismas; de igual forma algo transcendental es la oportunidad con que se emitan los dictámenes u opiniones derivados de la fiscalización efectuada.

Asimismo, debe considerarse que a través de los resultados o frutos que rinda el ORFIS, la ciudadanía le habrá de otorgar la credibilidad a su trabajo

9. Cultura de la rendición de cuentas

Impulsar la cultura de la rendición de cuentas clara y transparente en todas las esferas, niveles y funciones de la administración pública, como pilar fundamental de la democracia. Los servidores públicos tienen la obligación de rendir cuentas a la sociedad, porque manejan recursos que le pertenecen. La rendición de cuentas debe ser pública, porque públicos son los recursos que se manejan.

La rendición de cuentas es el vínculo que mantiene la legitimidad de los Estados democráticos y uno de los mecanismos, sin el cual, sería imposible el equilibrio entre los poderes.

10. Estudio y difusión de los valores éticos y morales en los programas públicos de educación

Es imprescindible elevar el nivel de la cultura cívica de la ciudadanía, y para esto se requiere un esfuerzo adicional de los actores políticos, de todos los niveles de la gestión gubernamental, y sobre todo, del ámbito educativo, que ayude a elevar y fortalecer los valores éticos de la población.

Para inducir el cambio cualitativo de la administración pública, es necesaria la revisión y, el reforzamiento en los programas educativos de todos los niveles de enseñanza, de los valores éticos y morales que constituyen, por sí mismos, la mejor prevención contra las prácticas corruptas.

Recordemos aquí, las palabras de un gran mexicano del siglo XX, el maestro José Vasconcelos, quien afirmó: Debemos educar al niño para no tener que castigar al adulto.

La esencia del Estado contemporáneo, y la filosofía política que lo legitima, debe implicar la superación del individuo. El Estado debe constituirse como un medio para la persona no contra ella, porque es la persona el verdadero fin que lo justifica.

Por su parte, los expertos en filosofía han afirmado: la ética es el contenido básico de la actuación del hombre, en su vida, en su carácter, en sus costumbres y en los valores morales que determinan su destino.

La ética en las instituciones, requiere de una disciplina constante, así como de valores y principios compartidos.

La ética en suma, significa en el servicio público, la vigilancia responsable del interés de todos.

Tengamos siempre presente que, el valor supremo de la sociedad es el hombre.

En la gestión pública, y en los aspectos centrales de la vida, no debemos preocuparnos por permanecer por largo tiempo, sino de vivirlo satisfactoriamente; permanecer por un tiempo prolongado depende del destino, pero vivirlo dignamente, depende solo de nuestros valores éticos y morales.

Debemos esforzarnos por construir cada día un presente de certidumbre en aras de un futuro promisorio. Y sobre todas las cosas, no debemos renunciar jamás a nuestra capacidad de soñar, de emprender, de trabajar y de buscar caminos por los que transite la esperanza, para hacer realidad la distribución de la riqueza y la equidad en las oportunidades de desarrollo de cada país.

En la inmediatez del pensamiento humano de la actualidad, la corrupción como el peor de los cánceres, corroe los valores fundamentales del hombre, siendo una de las causas principalísimas del deterioro de la calidad de vida de la sociedad.

La miopía del pensamiento moderno pregona la satisfacción de las necesidades materiales, sin comprender, que el verdadero sentido de la vida, está en los valores éticos y morales, únicos que proporcionan satisfacción y plenitud al espíritu.

11. Facultades sancionatorias

El ORFIS deberá tener la facultad de imponer sanciones de carácter administrativo de conformidad con la Ley de Responsabilidades de los servidores públicos, cuando se violen la Ley de Fiscalización Superior y/o su Reglamento; asimismo, deberá tener facultades para iniciar querellas ante las instancias correspondientes cuando los servidores públicos incurran en responsabilidades de carácter civil o penal.

Estas son como mínimo las once áreas estratégicas en las que los órganos de fiscalización de todos los países del mundo deben trabajar, para combatir la corrupción y para promover la transparencia, eficiencia y eficacia en el uso de los recursos públicos. Éste, deberá ser un esfuerzo constante y sostenido para aspirar a lograr resultados significativos.

Diseño institucional de un Órgano de Fiscalización Superior para el Estado de Oaxaca.

En el aspecto del diseño institucional de los Órganos de Fiscalización Superior, por tratarse de instituciones que encabezan la segunda ola de reformas institucionales para la consolidación democrática, es necesario que se realicen ajustes en temas como los siguientes:

a) Ampliar su autonomía política consolidándolo como órgano constitucional autónomo, de tal manera que dicha autonomía le permita consolidar su independencia, alcance y eficacia de su actuación, en su respectivo ámbito.

b) Ampliar su autonomía jurídica, convirtiendo su competencia en una jurisdicción contable que no sólo investigue, sino que adicionalmente sancione a los servidores públicos, evitando que sus decisiones queden sujetas a los órganos de control interno. Para tal efecto se requerirá realizar las modificaciones necesarias a la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Gobierno del Estado y Municipios, así como a la legislación penal que precise con exactitud los casos de sanción y la sanción misma para los servidores públicos que incumplan o desvíen la aplicación de la Ley .

c) Ampliar su autonomía presupuestal para estatuir a nivel constitucional un porcentaje del Presupuesto de Egresos Estatal para el órgano de rendición de cuentas, que no pueda ser reducido por las mayorías parlamentarias, ello permitirá el desarrollo pleno y eficiente de su función.

d) Ampliar su autonomía técnica de gestión, para que sean los propios órganos quienes fijen sus programas de auditoría y que no estén sujetos a las decisiones políticas de las Comisiones de Vigilancia de los órganos fiscalizadores.

e) Ampliar la revisión no sólo a la Cuenta Pública, sino a cualquier persona física o moral, entidad de interés público, órgano autónomo, dependencia, entidad, organismo descentralizado o desconcentrado, empresa de participación pública estatal, o cualquier otro que ejerza recursos públicos. Asimismo, establecer sistemas especiales para vigilar la operación e información de las dependencias con funciones estratégicas y de mayor interés para la ciudadanía.

f) Permitir a la sociedad civil participar en los procesos políticos de decisión de los titulares de los órganos fiscalizadores.

g) Establecer direcciones colegiadas en los órganos para consolidar su imparcialidad, tener mayores aportaciones y enriquecimiento con las experiencias personales e impedir que el error en la designación de las personas influya en el comportamiento del órgano.

h) Legislar el servicio civil de carrera, de los servidores públicos de estos entes, de tal forma que se aproveche al máximo la capacidad y experiencia de los mismos, garantizando su inamovilidad, su desarrollo profesional y su seguridad en el empleo.

i) Cambiar los formatos de los informes presidencial, de los gobernadores y presidentes municipales. Hacerlos más accesibles y detallados, con datos estadísticos y cifras muy claras, objetivas y concretas, para que los estudiantes, empresarios, investigadores, obreros y campesinos, así como la sociedad en general pueda entenderlos y en su caso cuestionarlos.

j) Otorgar participación ciudadana en la elaboración y fiscalización del presupuesto.

k) Establecer órganos consultivos ciudadanos de fiscalización.

l) Incluir de manera permanente en su Programa Anual de Control y Auditoría (PACA), la difusión de los valores éticos y morales, hacia el interior del propio órgano como hacia la sociedad.

m) Difundir por internet de manera amplia el resultado y estadística de sus actuaciones, para que la sociedad conozca a plenitud el trabajo realizado, así como, la ciudadanía se vaya familiarizando y compenetrando en el proceso de vigilancia de las instituciones públicas y de los servidores públicos.

En lo que respeta al estatuto jurídico de los titulares, podría buscarse una homologación en los siguientes términos:

a) Establecer la garantía de inmovilidad en el ejercicio del cargo, salvo por causa justificada debidamente especificada.

b) Establecer la remuneración a nivel constitucional, no inferior a los magistrados de los tribunales superiores de justicia.

c) Establecer una renovación escalonada de los órganos.

d) Establecer una permanencia superior a la duración de la legislatura que los elija, para evitar que estén sujetos a vaivenes políticos.

Sin embargo, no podemos echar las campanas al vuelo y predecir el triunfo de cualquier institución con base en el diseño institucional. El análisis del diseño no puede desligarse de la realidad política. Por más perfecto que sea el diseño de una Institución, no es factible trasladarlo al entramado constitucional de un país sin tomar en consideración los factores políticos, la cultura jurídica y la evolución histórica de sus instituciones jurídicas.