5.1.9 Or�genes hist�ricos de la rendici�n de cuentas en M�xico

La rendici�n de cuentas es un tema de muy reciente estudio en M�xico desde una perspectiva de ciencia pol�tica. Desde un enfoque hist�rico, sin embargo, la necesidad de acotar y supervisar el poder ha sido un problema planteado por cerca de doscientos a�os, desde el Congreso Constituyente de 1824. Ello se debe en buena medida a que esa primera Constituci�n del M�xico independiente tuvo una marcada inspiraci�n estadounidense (y, por ende, madisoniana). La adopci�n de una forma de gobierno con separaci�n de poderes, gobiernos locales soberanos y una Federaci�n a la cual se adher�an, abri� por primera vez en M�xico, el debate entonces muy imperfecto, sobre la rendici�n de cuentas.

M�xico adopt� como forma de gobierno una rep�blica representativa, popular y federal, y se dividi� el �Supremo Poder de la Federaci�n para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial� (art. 6�, Constituci�n de 1824). El Acta Constitutiva otorg� gran autonom�a y facultades al Congreso federal y a los estados. El Poder Ejecutivo ten�a margen de maniobra, pero su suerte no era equiparable a la del Poder Legislativo. El Congreso ten�a la facultad de fijar los gastos de la Federaci�n y las recaudaciones, y llamar a cuentas al gobierno con una periodicidad anual (art. 50). Una de las facultades conferidas al Congreso y que dejaban al Poder Ejecutivo a la suerte del primero, consisti� en conceder a los legisladores la posibilidad de emitir acusaciones en contra del presidente por la presunta comisi�n de alg�n delito (tambi�n pod�an hacerlo sobre miembros de la Corte Suprema de Justicia, gobernadores y secretarios de Estado), y erigirse en Gran Jurado (art. 40). As�, el Congreso ten�a la prerrogativa constitucional, bajo ciertas circunstancias, de destituir al presidente; pero �ste no contaba con facultades para disolver la asamblea. El Ejecutivo se vio a�n m�s sujeto al arbitrio del Legislativo debido a su forma de elecci�n indirecta. El presidente y vicepresidente �al igual que los 12 miembros de la Corte Suprema� no eran electos popularmente; lo eran, en cambio, por el voto mayoritario de las legislaturas locales y la calificaci�n de las elecciones por el Congreso federal. Si los sufragios de todas las legislaturas estatales no daban el triunfo a alguno de los candidatos, el Congreso eleg�a al nuevo presidente (art. 83).

El �xito de la Convenci�n de Filadelfia y de la Constituci�n estadounidense de 1789 tuvo gran influencia en los legisladores mexicanos liderados en ese momento por Lorenzo de Zavala, presidente del Congreso. Pero la inspiraci�n estadounidense, acompa�ada de circunstancias nacionales en nada parecidas al curso de la historia que se observaba en el pa�s del norte, hac�a dif�cil pronosticar �xito a las leyes que se estaban dando en el naciente pueblo mexicano.

�Se notaron muchos defectos, y algunos grav�simos [...] el muy esencial de haberse querido ciegamente imitar la Constituci�n de los Estados Unidos de Am�rica, sin hacer las distinciones debidas [...]� (sic).

Lucas Alam�n comenta al respecto: �La Acta Constitutiva ven�a a ser una traducci�n de la Constituci�n de los Estados Unidos del Norte, con una aplicaci�n inversa de la que en ellos hab�a tenido, pues all� sirvi� para ligar entre s� partes distintas, que desde su origen estaban separadas, formando con el conjunto de todas una naci�n, y en M�jico tuvo por objeto dividir lo que estaba separado, y hacer naciones diversas de la que era y deb�a ser una sola� (sic).

En opini�n de muchos, el parecido entre las constituciones mexicana y estadounidense era el mejor de los resultados posibles que el Congreso habr�a sido capaz de producir. Para otros como Bocanegra y Alam�n, esa copia distaba mucho de ser un buen resultado. Aunque incipiente y muy imperfecto, el sistema de pesos y contrapesos y de control y vigilancia del poder tuvieron sus inicios en el Constituyente de 1824. Aunque la Constituci�n de 1824 estableci� un sistema incipiente de rendici�n de cuentas y de fiscalizaci�n del Ejecutivo, adoleci�, a la vez, de una parte central de los postulados de James Madison relacionada con los derechos de los ciudadanos. El control, los pesos y contrapesos del poder p�blico fueron dise�ados en el terreno de las instituciones centrales del Estado, pero no se pens� en un contrapeso que imposibilitara a los poderes p�blicos intervenir en la vida de las personas. Fue hasta la Constituci�n de 1857 que se establecieron, por primera vez, libertades y derechos ciudadanos como mandato constitucional para asegurar al ciudadano su defensa frente al poder del Estado. Los primeros art�culos de la nueva Constituci�n fueron dedicados a asegurar una justa distribuci�n del trabajo y las libertades de prensa, de tr�nsito y de propiedad, as� como a fijar las obligaciones pol�ticas de la ciudadan�a.

La Constituci�n de 1857 modific� sustancialmente la organizaci�n de los poderes de la Uni�n y la relaci�n institucional entre �stos. El Congreso se compuso s�lo por una c�mara denominada Asamblea (m�s tarde, en 1874, mediante una reforma de Lerdo de Tejada se reincorpor� al Senado). Continu� la elecci�n indirecta del presidente y del vicepresidente de la Rep�blica, aunque despu�s se modific� adoptando la elecci�n directa.

Por otra parte, se constri�� la lista de delitos por los que podr�a ser destituido el Presidente. La Constituci�n de 1824 dispuso que pr�cticamente cualquier delito �la lista era interminable� era motivo de remoci�n del presidente, pero la de 1857 permiti� la destituci�n s�lo por los delitos de traici�n a la patria, violaci�n expresa a la Constituci�n o delitos graves del fuero com�n. Adicionalmente, mientras que en 1824 el Congreso se erig�a en Jurado de Acusaci�n sin ning�n contrapeso, la Constituci�n de 1857 incorpor� a la Suprema Corte en esta tarea asign�ndole el papel de Jurado de Sentencia, conforme al art�culo 105. El resultado de la Constituci�n de 1857 fueron poderes m�s acotados y menos arbitrarios. Vistas en perspectiva, las constituciones de 1824 y 1857 definieron la importancia de organizar y controlar el poder. La primera separ� el poder y adopt� mecanismos de pesos y contrapesos, como el veto presidencial o el llamamiento a cuentas que pod�a hacer el Congreso al Poder Ejecutivo. La de 1857 otorg� grandes poderes al Congreso para exigir cuentas al Ejecutivo (lo que result� un obst�culo para la gobernabilidad del pa�s) y dispuso, por primera vez, la existencia constitucional de garant�as individuales. Los principios de lo que hoy se conoce como la rendici�n de cuentas horizontal eran incorporados a la vida institucional de nuestro pa�s.