5.1.8 La rendición de cuentas en la historia de la democracia

La rendición de cuentas nace con la democracia representativa, en especial con el sistema de pesos y contrapesos plasmado en la Constitución estadounidense de 1789. Como se mencionó anteriormente, la rendición de cuentas implica delegación de autoridad del electorado a sus representantes, por lo que otros tipos de regímenes políticos, incluida la democracia de tipo directo de las ciudades griegas, carecían de este mecanismo de supervisión.

No obstante, se pueden localizar los antecedentes de la rendición de cuentas en la democracia directa de Atenas, donde existían ciertos mecanismos para controlar el poder.48 Jon Elster menciona algunos de ellos: ostracismo, euthinay, eisangelia, aphofasis y graphe paranomon. El ostracismo consistía en una deliberación en la asamblea para elegir entre dos proyectos de política pública, pero servía también como un mecanismo de voto de confianza. El euthinay era el proceso por el cual se revisaban las cuentas de fondos públicos administradas por algún funcionario al término de su gestión.

El eisangelia y el aphofasis eran mecanismos por los cuales se culpaba y eventualmente se reprimía la conducta criminal por delitos políticos como la traición o el intento por derrocar el sistema democrático. Por último, el graphe paranomon era un mecanismo de protección contra el mayoritarismo en la asamblea. Si la asamblea aprobaba un decreto propuesto por algún ciudadano, y éste resultaba violatorio de la ley o afectaba el interés general, el decreto era nulificado y el proponente del mismo se hacía acreedor a un castigo.

La rendición de cuentas apareció con el advenimiento de la democracia representativa, cuyo reflejo más nítido está en los escritos de James Madison (1751- 1836) a finales del siglo XVIII (fundamentalmente en El federalista).

El gobierno representativo introdujo dos ideas novedosas: la soberanía popular y la representación. Dado que la soberanía residía en el pueblo, éste contaba con la facultad para delegar autoridad al gobierno para legislar y promover el interés general. En contrapartida, el pueblo contaba con el derecho para exigir cuentas a sus representantes. Años después de que Madison expusiera sus ideas en El Federalista, John Stuart Mill (1806-1873) las evocó al decir que:

Tan importante es que los electores designen a un representante más instruido que ellos como que este individuo más ilustrado sea responsable hacia ellos [...] El hombre de conciencia y de talento reconocidos debería exigir plena libertad de obrar según lo que estima mejor, no supeditándose a otras condiciones. Pero los electores tienen derecho a saber cómo piensa obrar, según qué opiniones se propone dirigir su conducta en todo lo que se refiere a su deber público.

Durante las discusiones que sostuvieron los federalistas y que constituyen el antecedente inmediato de la Constitución estadounidense de 1789, la preocupación para controlar el poder e impedir que pudiera constituirse una república tiránica en su país, ocuparon buena parte de su tiempo. El diseño constitucional de pesos y contrapesos madisoniano cuyas pautas eran el federalismo y la separación de poderes, no tenía otra justificación que la preocupación por supervisar el poder y el temor por la eventualidad de que una facción lograra imponerse sobre la nación. Una facción dejaría sentir su influencia con mayor facilidad si el poder se encontraba concentrado en una pequeña organización. A la inversa, la existencia de varios órganos de gobierno (federalismo) y de un poder central (el gobierno federal y de manera general la república a la que se adhieren los estados) haría más difícil que intereses particulares penetraran en el interés colectivo. Finalmente, Madison pensaba que la diversidad de ámbitos de poder haría que los actores políticos se enfrentaran entre sí de modo que cualquier facción encontraría resistencias y fracasaría en el intento por pervertir el Estado.

Las ideas de Madison se inspiran en las concebidas por Locke un siglo antes. John Locke (1632-1704) fue una figura central en el desarrollo del liberalismo, para quien la autoridad política del gobierno era conferida para propósitos limitados y podía ser revocada si era excedida o si el gobierno abusaba de sus poderes. Locke fue proponente del gobierno limitado, de la soberanía popular y antecesor de la doctrina de separación de poderes y del Estado de derecho. Dice Locke:

No siendo sino el poder conjunto de todos los miembros de la sociedad, que se ha otorgado a la persona o asamblea que legisla, no puede ser superior al que tenían esas mismas personas cuando vivían en estado de naturaleza, antes de entrar en sociedad, poder que renunciaron a favor de la comunidad política. Nadie puede transferir a otro un poder superior al que él mismo posee, y nadie posee poder arbitrario absoluto sobre sí mismo ni sobre otra persona.

La preocupación de Madison por controlar y vigilar el poder se basa en el temor de que las pasiones humanas pueden cegar a los hombres y hacerlos susceptibles de la ambición y de pervertir el poder. Y esa preocupación también es uno de los temas que John Locke planteó en su Ensayo sobre el gobierno civil. Escribe Locke: “[...] entregar a quienes ya tienen el poder de legislar, también el de ejecutar las leyes, sería provocar una tentación demasiado fuerte para la fragilidad humana, ya de por sí sujeta a la ambición. Porque entonces les sería muy fácil dejar de obedecer a las leyes que han promulgado, o rehacerlas y aplicarlas de acuerdo con sus intereses”.

Además de servir para encontrar el origen intelectual del temor madisoniano por las pasiones, la cita enunciada ayuda a descubrir la fuente intelectual de Madison cuando abogó por la separación de poderes. Ciertamente, los federalistas fueron mucho más allá de Locke. Depuraron las estructuras del Estado y apostaron por un sistema de pesos y contrapesos en el cual ningún poder pudiera ser más fuerte que los otros (Locke, en cambio, era apóstol del parlamentarismo), pero la idea de no depositar todos los poderes en una sola institución tuvo sus semillas intelectuales cien años antes de la Convención de Filadelfia.